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国家体育总局


关于下发《关于进一步加强社会体育指导员工作的意见》的通知




国家体育总局
体群字[2005]94号



各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团、计划单列市体育局，各行业体协，各有关运动项目管理中心，北京体育大学，人力资源开发中心：
　　根据《〈全民健身计划纲要〉第二期工程（2001-2010年）规划》中关于社会体育指导员工作的要求，为切实加强社会体育指导员队伍的建设，明确《社会体育指导员国家职业标准》和《社会体育指导员技术等级制度》二者之间的关系，使实施工作顺利进行，完成预期的工作目标，现将《关于进一步加强社会体育指导员工作的意见》发给你们，请结合本地区、本行业、本单位的工作实际，切实抓好实施工作。



国家体育总局
二○○五年七月十一日



关于进一步加强社会体育指导员工作的意见



　　原国家体委于1993年12月制定下发的《社会体育指导员技术等级制度》（以下简称《制度》）颁布实施十多年来，我国已建立起一支日益壮大的社会体育指导员队伍和从中央到地方分级管理的体系。国家体育总局与劳动和社会保障部组织制定并于2001年8月颁布的《社会体育指导员国家职业标准》（以下简称《标准》），其实施试点工作也已展开。为进一步明确现有两种类型社会体育指导员之间的关系，切实加强社会体育指导员队伍建设，更好地发挥他们在全面建设小康社会、构建全民健身体系中的积极作用，特提出以下意见。
　　一、充分认识加强社会体育指导员工作的重要性
　　（一）近年来，党中央在提出"构建群众性的多元化体育服务体系"的基础上，明确将"形成比较完善的全民健身体系"的基础上，明确将"形成比较完善的全民健身体系"纳入全面建设小康社会的奋斗目标，从国家政治、经济、文化发展的高度，赋予"全民健身体系"以十分重要的战略地位。加强社会体育指导员队伍的建设，是构建全民健身体系要着重抓好的一项基础性工作和重要内容。
　　（二）社会体育指导员队伍建设是群众体育组织建设的重要内容。社会体育指导员是群众体育重要人才资源，在落实《全民健身计划纲要》，增强全民的体育意识、开展丰富多彩的体育活动、指导群众科学健身、引导社会体育消费等方面，发挥着不可替代的重要作用。发展全民健身事业，必须造就一支数量充足和良好素质的社会体育指导员队伍。
　　（三）我国开展社会体育指导员工作的时间还不长，社会体育指导员的数量及其工作现状还不能很好地适应全民健身发展的需要。社会体育指导员在城乡之间、各地区之间和不同级别、类型之间的发展还很不平衡，社会体育指导员的培养质量还不够高，一些获得称号的社会体育指导员实际发挥作用不足，社会体育指导员管理机制还不够顺畅，亟待社会体育指导员工作的进一步加强。
　　（四）在非营利性社会体育指导活动中从事指导工作的公益社会体育指导员和在营利性体育场所的劳动岗位从事指导工作的职业社会体育指导员，都是我国社会体育指导员队伍不可缺少的重要组成部分，两种类型的社会体育指导员将并存发展,相互促进,并按照各自的工作方式共同为全民健身事业作出贡献。
　　（五）各级体育行政部门和有关组织，要树立科学的发展观和正确的人才观，不断提高对开展社会体育指导员工作重要性的认识，营造有利于社会体育指导员工作的良好环境，使社会体育指导员队伍建设和工作状况更好地适应全民健身发展的需要。
　　二、进一步理顺社会体育指导员的管理体制和工作关系
　　（六）《制度》主要是对公益社会体育指导员工作进行规范；《标准》主要是对职业社会体育指导员进行规范。各级体育行政部门对社会体育指导员工作要进行统一管理与协调，并按照公益与职业社会体育指导工作的规律、特点和需要，分类制定工作规划，分别进行政策法规的引导与规范，采取不同的培训考核与任用管理方式，富有特色地建设和发展两类社会体育指导工作模式和队伍体系。
　　（七）国家体育总局群体司全面负责对全国两种类型社会体育指导员工作的行政调控和行业指导，制定发展规划和政策法规，协调各种工作和管理关系，对工作过程与结果实施监督检查，并对实施《制度》的公益社会体育指导员工作进行综合管理。国家体育总局社会体育指导中心设立专门部门负责公益社会体育指导员的培训和各项日常管理工作。
　　（八）国家体育总局人事司根据劳动和社会保障部《体育行业特有工种职业技能鉴定实施办法（试行）》的规定，综合管理和指导社会体育指导员等体育行业特有工种职业技能鉴定工作。国家体育总局职业技能鉴定指导中心负责职业社会体育指导员职业技能鉴定的日常管理工作。国家体育总局职业技能鉴定指导中心的办事机构设在国家体育总局人力资源开发中心。
　　（九）省、自治区、直辖市体育行政部门负责管理本辖区的两种类型社会体育指导员工作，自行确定内部管理的职能分工。各地报国家体育总局职业技能鉴定指导中心、经国家体育总局人事司审核后，报经劳动和社会保障部批准设立的体育行业特有工种职业技能鉴定站，具体承担职业社会体育指导员的职业鉴定工作。
　　（十）积极探索社会体育指导员管理的社会化模式。建立全国和地方性的社会体育指导员协会，发挥其社团自治与自律管理的职能，将体育行政部门中可以由社会体育指导员协会管理的事项，逐步向协会转移。全国性单项运动协会应参与对社会体育指导员专项运动技能工作的管理，协助相关职能部门制定社会体育指导员等级称号的专项技能考核，有条件的可以承担专项业务培训任务。各行业体育协会经向国家体育总局申请批准后，可负责本行业内公益社会体育指导员的管理工作。
　　（十一）发挥体育院校和其他学校在培训与培养社会体育指导员中的作用。按照分级管理的原则，公益社会体育指导员的培训，除已明确国家级社会体育指导员由批准的高等体育院校培训外，一级社会体育指导员的培训工作，也应委托高等体育院校和有条件的其他高等院校进行；其他等级的社会体育指导员培训工作，也可由体育院校和其他学校等专门教育培训机构承担。职业社会体育指导员的培训由经过专门资质认证的培训基地承担。有条件的体育院校和其他学校应在体育专业中开设社会体育指导的相关课程，在晨晚练站点和其他健身场所安排一定的社会体育指导实践，为体育专业学生获取社会体育指导员资格创设有利条件。
　　（十二）对各类社会体育指导员称号实行统一规范。一些体育项目通过有关文件确认实行的社会体育指导人员制度，应当归并到现行的公益社会体育指导员和职业社会体育指导员制度体系之中，规范名称，统一管理。今后任何组织未经国家体育总局批准，不得自行设立其他类型的社会体育指导员称号。
　　三、逐步形成保证和激励社会体育指导员发挥作用长效机制
　　（十三）坚持社会体育指导员工作与社会体育组织网络建设的互动发展，各类社会体育指导员均应信托于一定的体育组织和场所开展工作。大力推进各种基层体育社团、社区体育俱乐部、乡镇文体站、社会体育指导中心和社会体育活动站、点等体育组织和健身活动设施的建设，积极开发适应不同层次体育健身休闲需求、引导多样化体育消费的经营性场所，为社会体育指导员提供更多的工作载体和活动空间。全民健身中心、青少年体育俱乐部和社区体育健身俱乐部的工作，要与社会体育指导员队伍建设紧密结合起来。
　　（十四）进一步强化社会体育指导员在群众体育组织建设和群众体育工作评价中的地位，将社会体育指导员队伍建设和作用发挥的状况作为一项实体性任务，提出量化指标，纳入群众体育工作评估与评优体系。要区别社会体育发展的不同情况制订各级各类体育健身组织和场所拥有社会体育指导员数量的指导性标准和强制性标准，加强引导和规范管理。要加快开展职业社会体育指导员的技能鉴定工作，逐步实行持证上岗，加强体育健身市场的执法监督检查。
　　（十五）加强社会体育指导员的组织管理工作，切实改变一些地区对社会体育指导员只重视审批不重视管理、使用的状况，要通过社会体育指导员协会、单项运动协会等组织形式和各种活动方式，建立社会体育指导员协会、单项运动协会等组织形式和各种活动方式，建立社会体育指导员社会化的组织网络和沟通渠道。通过网络等现代传媒技术开展对已获取资格的社会体育指导员的教育培训活动，帮助他们不断提高素质与业务水平。开辟有组织地发挥社会体育指导员作用的工作渠道，有条件的地区可试行派遣社会体育指导员协助社区或单位开展体育工作的做法。积极探索社会体育指导员注册制度，加强社会体育指导员工作的信息化管理。
　　（十六）不断完善激励机制，充分调动社会体育指导员的积极性和创造性。要尊重社会体育指导员的劳动和奉献，关心他们的思想、工作和生活，建立全国和地方的社会体育指导员工作表彰奖励制度，对立和宣传优秀社会体育指导员形象。各级体育行政部门应切实解决社会体育指导员工作中存在的各种现实问题，积极为社会体育指导员的工作创造条件，资助公益社会体育指导员参加培训考核。有条件的地方和单位，对公益社会体育指导员的有关工作可给予适当补贴。
　　四、努力保持社会体育指导员工作的动态平衡与协调发展
　　（十七）在当前社会体育指导员人均比例较低的情况下，要在保证培养质量的基础上，加快社会体育指导员的培养步伐，扩大社会体育指导员队伍的整体规模。各级体育行政部门要制定和落实社会体育指导员的发展计划，充分利用各种教育资源，采取多种培养途径和方式，积极稳妥地做好社会体育指导员的培养工作，实现《〈全民健身计划纲要〉第二期工程第一阶段实施计划》中提出的关于2010年全国社会体育指导员达到65万人的发展目标。
　　（十八）努力提高社会体育指导员的整体素质和水平。加强培训工作管理和监督，严格执行两类社会体育指导员培训大纲和评定标准，提高社会体育指导员的培养质量。制定相关政策，为退役运动员和待岗教练员向职业社会体育指导员岗位就业创造条件。注意吸引在岗和退休的体育教师、教练员和其他体育工作者加入公益社会体育指导员队伍，扩充在体育专业学生中培养公益社会体育指导员的数量，逐步改善社会体育指导员队伍的素质结构。鼓励职业社会体育指导员在业余时间从事公益性社会体育指导活动。
　　（十九）统筹兼顾，全面、协调地做好社会体育指导员工作。积极推进职业社会体育指导员的技能鉴定工作，尽快建立一支规范的社会体育指导从业在大军；在公益社会体育指导员培养中当前应更加重视技能指导型社会体育指导员的发展；加快农村社会体育指导员队伍的发展，侧重对晨晚练站点及基层群众体育组织中社会体育骨干的培养，体育行政部门公务员不直接从事社会体育指导服务的，不宜再评定社会体育指导员技术等级称号。
　　五、不断完善社会体育指导员工作的各种保障
　　（二十）各级体育行政部门要将社会体育指导员工作摆上重要议事日程，切实加强对该项工作的组织领导。坚持邓小平理论和"三个代表"重要思想的指导，高度重视社会体育指导员的队伍建设，有效发挥其在社会体育中的积极作用，为全民健身事业的可持续发展提供强有力的组织基础和人才保障。推进社会体育指导员培训、审批和管理的改革探索，建立适应新形势下体育事业发展需要的社会体育指导员工作体制与机制。
　　（二十一）进一步规范社会体育指导员的工作行为，加快完善社会体育指导员的法规制度建设。根据实施《标准》的情况，做好对现行《制度》进行修订的准备工作，构建将公益社会体育指导员和职业社会体育指导员工作统一规范的制度框架，依法施行两类社会体育指导员的具体标准，并配套和完善相关的各种管理规范。
　　（二十二）加大对社会体育指导员工作的投入，提供必要的经费保证。各级体育行政部门在体育事业经费予以必要列支的同时，应按照国家体育总局、财政部、中国人民银行联合制定的《体育彩票公益金管理暂行办法》的规定，在本级体育彩票公益金中安排一定比例的资金配额，用于公益社会体育指导员培训和社会体育指导员工作管理，并保证专款专用。各级体育行政部门和其他有关组织，应积极为社会体育指导员工作多渠道筹措资金，鼓励社会资助和捐赠。
　　（二十三）扩大各种媒体对社会体育指导员工作的宣传，积极倡导社会体育指导员的奉献服务精神，普及科学健身指导知识，正确引导体育消费行为，形成有利于社会体育指导员队伍发展和发挥作用的舆论导向。加强对社会体育指导员工作情况的沟通与交通，开展社会体育指导员工作理论与实际问题的科学研究，为不断加强社会体育指导员工作提供有力的支持、服务和保障。鼓励各地区、各行业和各运动项目管理机构根据本意见的要求，对进一步加强社会体育指导员工作进行积极的探索与创新。

在我国公司清算制度中，清算义务人的概念是因企业进入非破产清算状态而逾期不组织清算、公司债权人权益受到侵害的不正常现象而生的。公司法没有明确规定清算义务人的概念及相关责任，最高人民法院《关于适用公司法若干问题的规定（二）》〔以下简称公司法国际解释（二）〕中规定了清算义务人，同时也规定了清算义务人的相应责任，但关于清算义务人的主体、义务及法律责任未作明确规定，导致司法实践中无法统一规范裁判此类纠纷。笔者认为，要完善公司强制清算制度，必须厘清清算义务人的义务和责任，并加以规范。

一、制度检视：清算义务人责任纠纷之现状

公司法没有关于清算主体怠于或拒不履行清算义务应承担何种法律责任的规定。虽然公司法司法解释（二）规定了清算主体作为和不作为的侵权民事责任及未经清算注销的民事责任，但仍没有明确清算义务人责任纠纷的案由、责任主体、责任范围、程序等问题。随着此类纠纷的日益增多，存在的问题也暴露出来，主要有：案由比较混乱，程序适用五花八门，实体处理大相径庭。以浙江省宁波市鄞州区所受理的该类案件为例，据统计，自2008年至今受理涉及股东清算义务人责任纠纷案件12件，其中以清算组成员责任纠纷立案的有10件，以股东滥用股东权利赔偿纠纷立案的1件，以股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任赔偿纠纷立案的1件。被告下落不明适用公告送达缺席判决的有2件，驳回起诉1件，撤诉1件，调解8件。但上述案件均指向公司解散后清算义务人责任纠纷。

案由缺失

公司强制清算制度是公司法规定的一种新类型的非诉纠纷，法律规定不尽完善。因此，许多新类型的公司诉讼也缺失案由上的规范，其中清算义务人责任纠纷就是一例。在最高法院关于民事案由的规定中，涉及股东责任的案由仅有清算组成员责任纠纷等数个案由，对于清算义务人责任纠纷未明确列入案由范围。

程序适用混乱

虽然法律及司法解释对清算义务人责任纠纷未予统一规范，但涉及清算义务人责任纠纷的案件却日趋增多，而各地法院在程序适用上比较混乱。有些将强制清算非诉程序与清算义务人责任纠纷合并处理；有的认为必须先经强制清算程序，在清算不能的情况下才能起诉股东承担赔偿或清偿责任；有的则直接判令公司清偿债务，股东承担连带清偿责任等等。

责任主体界定不清

关于清算义务人即清算责任主体应该是公司股东还是董事的问题存在较大争议，通说认为应区分有限责任公司和股份有限公司来确定清算责任主体。对于有限责任公司的清算义务人，有观点认为，根据公司法第一百八十四条“有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人选组成”之规定，应为全体股东。但有学者认为根据此条并不能当然推定出有限责任公司的股东为法定清算义务人。[1]笔者认为，目前公司法上对公司清算义务人主体的界定的确处于不清晰的状态。

责任事由不尽合理

关于公司清算的民事责任，公司法只规定了清算人（清算组成员）在清算过程中的法律责任，没有规定清算义务人不履行义务所应承担的法律责任。虽然公司法司法解释（二）规定了清算义务人的相关责任，但未对责任类型及方式加以区分，责任事由不尽合理，导致审判实践中针对此类纠纷找不到确切合适的法律规定，法律适用比较混乱。

责任范围不明

当前审判实践中对于清算义务人违反法定清算义务应承担责任的范围存在较大争议。一种意见认为清算义务人承担的赔偿范围为公司全部的债务，另一种意见认为对积极损害债权人权益的行为和消极损害债权人权益的行为所造成的实际损失承担责任，还有一种意见认为应根据具体个案情况确定清算义务人应当承担的赔偿责任的范围。

二、理论探源：清算义务人责任之法理依据

清算义务人主体之界定

所谓清算义务人，是指基于其与公司之间存在的特定法律关系而在公司解散时对公司负有依法组织清算义务，并在公司未及时清算给相关权利人造成损害时依法承担相应责任的民事主体。[2]笔者认为，有限责任公司的清算义务人应由全体股东担任。理由如下：

1.基于权利与义务之一致性。对于公司股东而言，清算义务是与公司创办权、盈余收获权相伴随的必然结果。法律赋予一定主体创建公司的权利以及从公司获取利益的权利，也必然要求这一主体在公司解散时尽相应的清算义务，这是权利与义务对等原则的体现。[3]

2.基于有限责任与清算义务之关联性。股东承担有限责任是现代公司制度之基石，但是股东承担有限责任并不是无条件的，必须建立在股东与公司行为规范、股东人格与公司法人人格相区分、公司拥有独立的财产基础上。如果股东怠于或拒不履行清算义务，则不能当然承担有限责任，即股东的有限责任与清算义务相关联，体现在公司清算终结之后。

3.基于保障各方利益之平衡性。现代公司既具有营利性，也具有社会性，因此公司不能仅以最大限度地为股东们谋利作为惟一存在目的，还应最大限度考虑公司其他利害相关者的利益，包括职工的利益、消费者的利益、债权人的利益等。[4]清算义务的切实履行是确保公司的财产得以保全、公司股东及债权人利益重生之医技强国得以实现的决定条件。如不履行清算义务，对公司的劳动者与债权人等其他利益相关者的影响比对股东的影响更大。而股东比劳动者与债权人等其他利益相关者更便于对公司财产实施占有和处理。因此，确定股东为清算义务人，界定其义务及责任，有利于股东更好地履行清算义务，及时合法地处理公司债权债务，规范和健全公司退市机制。

清算义务人权利义务之界定

1.清算义务人之权利。从清算义务人这一概念的表述看，似乎作为清算义务人的主体只应当承担组织清算的义务，并无任何权利可享受。但权利和义务作为法律体系中对立统一的矛盾体，它们往往是相伴而生并且互相渗透的。在一定条件下，某一行为既可看作是权利也可看作是义务。[5]笔者认为，公司清算义务人的权利主要包括：组织清算权、选任清算人的权利、解任清算人的权利、确认清算方案和清算报告等权利、监督清算权、公司财产（包括财务账册、重要文件等）流失追索权、公司不足或抽逃资本追回权等。

2.清算义务人之义务。民事义务是民事责任产生的前提，民事责任是履行民事义务的法律保证。要确定清算义务人的责任，必须先明了清算义务人所应承担义务的具体内容。笔者认为清算义务人最主要的义务不仅是要依法组织清算，而且要确保清算能够顺利完成。具体包括：第一，组织清算义务。清算义务人首先应在法定期限内及时召开股东会作出进行清算的决定或决议，启动清算程序，并保证清算顺利完成。在清算过程中，清算义务人应对清算人在执行公司清算事务的各个环节履行监督检查义务，在清算人违反善良管理人义务时，清算义务人可以行使解任权。在清算人作出具体清算方案和最终清算报告后，应当由股东组成的清算义务人批准确认。清算结束后，清算报告经股东会确认，并申请注销公司登记，公告公司终止。第二，公司财产、账册、重要文件等保管义务。公司清算必然以公司财务资料完备为前提，具备规范、完备的财务资料是公司的基本义务，也是清算义务人的主要义务。如公司财产存在被侵占或流失现象，清算义务人有将被侵占或流失财产追回的义务。第三，公司资本足额维持义务。根据资本维持原则，公司在其存续过程抗战之血色残阳中应当经常保持与其资本额相当的财产，非依法定程序不得任意变动。因此，股东应负有保证资本足额维持义务，直至清算完毕才能分配公司剩余财产。如股东存在欠缴或抽逃出资情形，在公司清算时清算义务人应及时履行追缴权，即要求欠缴或抽逃出资之股东及时补足出资，以保证清算的顺利进行。

清算义务人责任承担的法理基础

对于股东承担清算责任的法理依据，理论界及实务界均存在争议，主要有清算责任说、侵权责任说及法人人格否认说等各种观点。

1.清算责任说。民事责任是民事法律关系中的义务主体违反法律规定的或者合同约定重生为官的民事义务，侵害民事权利主体的民事权利，依民法之规定而产生的一种法律后果。[6]如果义务主体认真履行义务，权利主体的合法利益完全实现，该法律关系即正常消灭；如果义务主体不履行其义务，侵害了权利主体的合法利益，原来的权利义务关系即发生性质和内容上的变化，转化为以救济权和法律责任为内容的特殊法律关系。组织清算人对公司资产进行清理，启动公司清算程序是清算义务人的法定义务。当其不履行或者不适当履行清算义务而给公司和债权人造成损失时，便会产生相应的民事责任。[7]因此，基于不履行清算义务即产生清算责任及附随产生的各种清偿责任、赔偿责任。从这种意义上说，清算义务人未尽清算义务而给公司和债权人造成损失时应当承担相应的民事责任，是其法定义务向法律责任的转化。