突破行政诉讼制度的禁区——内部行政行为的可诉性探析
任玉林
论文提要：
长期以来，内部行政行为一直是我国行政诉讼制度的禁区、司法审查的盲点和真空，与法治国家的要求极不适应，既不利于对广大公务人员合法权益的保护，也不利于行政机关职能的有效发挥。本文从能动司法理念和最高人民法院积极探索审理新类型行政诉讼案件的要求出发，结合行政诉讼法实施二十年来的现实情况，引用大量数据和文献资料，着重从内部行政行为对相对人的影响性质和程度的视角，对内部行政行为的内部状况进行了深入探析，认为对相对人有重大不利影响的内部行政行为明显区别于其他类型的众多内部行政行为；强调封建官本位思想和行政机关的反对是导致我国内部行政行为长期不可诉的深层根源，同时从理论依据、现实需要、观念接受、能力胜任、国外经验等多方面对内部行政行为的可诉性作了分析；并对如何将内部行政行为纳入诉讼的一系列具体问题如受案范围、程序衔接、内部规定的审查以及对上级指示诉讼的审理等进行了研究，以期对已正式列入立法规划的行政诉讼法和行政复议法的修改工作及我国行政诉讼制度的完善有所裨益。全文共9992字。
长期以来，内部行政行为一直是我国行政诉讼制度的禁区，权力在行政机关内部封闭运行，是司法审查的盲点和真空，而行政诉讼作为公民的维权利器，在该领域长期闲置，没有发挥出应有的作用，与法治国家的要求极不适应。根据能动司法理念和最高人民法院有关行政审判工作意见中积极探索审理新类型案件的要求，深入探析内部行政行为的可诉性问题很有必要。
一、内部行政行为的内部状况探析
何谓内部行政行为？不同的人有不同的理解和认识，不同版本的教科书也有不同的定义和解释，有的教科书甚至还无视基本法律事实，认为行政行为都是针对外部的，否认内部行政行为的存在。普遍认为这类行为属“有特别权力关系”的行为，德国称之为“高权行为”。 简明的认识就是：行政机关及其工作人员在执行公务中对其内部事务所做出的处理行为。 其特征和要件主要有：当事人之间的地位极不平等，作出行为的主体是行政机关及其工作人员（主要是领导），行为的直接相对人是行政机关的工作人员，间接相对人则可能是行政机关外的自然人或组织，双方之间的主要直接关系不是一般的管理与被管理关系，而是命令与服从的关系；行为发生在执行公务中；行为的直接内容是行政机关的内部事务。以上要件必须同时具备，如果行为的直接内容不是行政机关的内部事务，相对人即使是行政机关的工作人员，该行为也不是内部行政行为，如公安机关对违反治安管理的警察的处罚，就属外部行政行为。内部行政行为也有作为和不作为两种形态，如未按规定确定公务人员的工资福利待遇就是典型的不作为。
内部行政行为的内部情况比较复杂，依据不同的标准对其可作不同的分类，最基本的分类是以相对人是否特定为标准分为抽象内部行政行为和具体内部行政行为；参照德国乌勒教授对特别权力关系的分类，可分为基础（人事）关系内部行政行为和管理（工作）关系内部行政行为，前者如公务员的任命、调职等，后者如上级对下级工作上的指令、训斥等；按行政机关的纵向管理关系可分为上下级机关内部行政行为和本机关内部行政行为。
以上分类各有优点，各从不同的角度对内部行政行为进行了透析，但从诉讼角度来看，都有一个共同缺陷，就是不能揭示出行为对相对人权利义务的影响性质和程度，就是德国的“重要性理论”，也只关注了影响程度，而没有揭示出影响的性质，事实上同一行为即使是奖励、任命，对不同相对人的影响性质和程度也是不同的。上述分类和理论都不能满足研究诉讼问题的实际需要。
笔者认为，可以影响的“不利与有利（受益）”性质为标准，将内部行政行为分为对相对人不利的内部行政行为（简称不利行为）和对相对人有利的内部行政行为（简称受益行为）；还可以影响的“重大与不重大（轻微）”程度为标准，进一步将其分为对相对人有重大不利影响的内部行政行为（简称重大不利行为）等四种行为，具体如下图所示：
不利与有利的判断标准一般是清楚的，至于影响重大与否的具体标准，则不能一概而论，有时要看当时当地甚至相对人自身的具体情况才能确定。这样分类而不再强调具体与抽象、人事与工作、上级与下级等分类，对研究内部行政行为的诉讼问题才有实质性的现实意义。
内部行政行为对相对人的人身或财产等方面毫无疑问都有影响，但其影响的性质和程度各不相同。惩处与奖励对相对人的影响截然不同，同样是上级指示，命令下级开除与提拔某人对其影响不可同日而语。即使是对相对人不利的内部行政行为，其不利的影响程度也有很大差别，如同是管理行为，扣1000元与10元工资，对靠工资养家糊口的公务人员来说有着明显不同；同属人事处理中的行政处分，开除与警告对公务人员的影响是天壤之别，而开除学籍、不予颁发毕业证和学位证等行为，足以影响或改变一个人的前途和命运。这样一比较，我们就会发现有一类内部行政行为对相对人的影响明显与众不同，这就是对相对人有重大不利影响的内部行政行为，相对人诉与不诉的需求也就很明确了。
二、内部行政行为的可诉性探析
早在1989年制定行政诉讼法时，立法机关就采取了既谨慎务实又具有前瞻性的态度， 从该法颁布实施至今20年来，关于内部行政行为是否可诉的争论就一直没有停止过。现在被动司法已不能适应现实需要，因此提倡能动司法，过去的一些制度已不能解决当下的问题，所以强调制度创新。时至今日，虽然从行政诉讼法到司法解释依然明确规定内部行政行为不可诉，但笔者认为对此问题应该重新审视，从多方面深入探讨。
（一）不可诉的主要原因和理由
1、封建官本位思想是不可诉的思想根源。许多学者认为，在我国内部行政行为之所以不可诉，主要是受特别权力关系理论的影响， 对此笔者不敢苟同。特别权力关系理论只是19世纪才产生的西方理论，在许多方面与我国的传统观念高度暗合，它虽然对我国也有一些影响，但我国内部行政行为不可诉的真正思想根源是我国本土千百年来固有的封建传统官本位思想，这种思想观念根深蒂固，民间至今还有“官前头、马后头”的戒言。这是中国特有的国情，谈任何事情都绕不开它，离开此点，无论怎么讲都有隔靴搔痒之感。可以说20年前颁布行政诉讼法对具体行政行为可诉就已经是很大的历史进步了。
2、行政机关的反对是不可诉的现实根源。行政权力的扩张在大多数国家是趋势，行政机关不愿受限制是其本质属性或称天性，在世界各国都是这样，我国也不例外。当年制定行政诉讼法时就有几百官员联名上书中央明确表示反对， 最终规定对规章“参照”适用也是博弈的结果； 行政程序法历时25年至今仍未出台的根本原因也是行政机关的重重阻力。 反对内部行政行为可诉的主要声音依然来自行政机关，行政机关认为诉讼会影响其权威和效率，其内部问题内部处理是天经地义的。
以上两点是内部行政行为不可诉的深层次原因，基于此还有一些表面理由如：公务员法、公务员处分条例和监察法等法律法规对内部行政行为已规定了系统的行政救济措施，没必要再纳入诉讼程序；内部行政行为种类多数量大，法院承受力有限等。
（二）可诉的主要理由
1、理论依据。行政法的基础理论控权论认为，行政法是控制行政权，防止行政权滥用，以及当行政权被滥用时如何予以补救的法；平衡论认为，行政法是平衡公益与私益的法；服务论认为行政职权的行使不得超越法律授权的范围，更不得对人民的自由和权利造成侵害；控权-平衡论认为，平衡是公共利益与个体利益均至最大值时的状态。 行政诉讼制度是控制行政权、平衡各方利益的有效手段。公务人员具有双重身份，也是劳动者和公民，因其公务人员身份，要承担比一般公民更繁重的义务，如行政处罚法规定了多种因不当执法行为给公务员以处分或追究刑事责任的情形；国家赔偿法规定的追偿制度确定，赔偿义务机关赔偿后应当责令有故意或重大过失的公务员承担部分或全部赔偿费用，公务员同时还要承担行政处分或刑事责任。公务人员以其财产和人身最终为其职务行为承担责任，义务显然是很重的，但其权利被内部行政行为侵害时连一般公民都有的诉权都没有，公益和私益明显是不平衡的，因此有人戏称“公务员有时还不如打工仔，是人权保护的‘灯下黑’”。
《世界人权宣言》第8条宣称：“任何人在其宪法或法律所赋予的基本权利遭受侵害时，都有权享受合格的国家法庭对这种侵害行为做出有效的救济。”有权利就有救济，只要权利被侵害就可以诉讼，这是最基本的诉讼理论。公务人员对侵害其权利的内部行政行为享有一定的诉权应该是其基本权利，内部行政行为与外部行政行为相较，除相对人的身份有些不同外，并无二致，同样具有可诉性，行政相对人无论是外部相对人还是内部相对人的权利都应受司法保护。
2、现实需要。存在决定意识，将内部行政行为纳入诉讼的最大理由就是现实需要，主要表现在：
——现实中有众多的内部行政侵权行为需要司法救济。据最高人民检察院材料显示，有70%的举报人受到打击报复，其中相当部分是行政机关领导人滥用权力授意领导班子集体讨论做出行政决定，用貌似“合法”的内部行政行为手段，对内部举报人进行“隐性打击报复”，特别是那些拥有“人事调配权”的被举报人，往往以“工作需要”的名义，为举报人量身定做各种“玻璃小鞋”，对其做出职务任命上的调、降、停、撤决定，或者对其提拔进行关、卡、压，或者借机将其转岗、下岗、不提级、不晋升、扣发奖金，甚至解聘、辞退、开除，检察机关认为这种行为隐蔽性很强，处于法律救济的“边缘死角”； 有些行政机关把对内部人员的经济处罚作为推动工作的“杀手锏”，如有的乡镇政府、学校擅自出台内部规定，对没有完成工作任务的干部、教师罚款或扣工资、强令工作人员为完成某项任务（如当年为征收农业税费，现在为征收新农保保险费、社会抚养费等）以个人名义贷款，且数额高达千元以上或几万元，还有个别数额较大的强制捐款行为，对靠工资生活的公务人员来说影响甚大；上级机关及其领导对下级机关的工作指示也有很大的随意性，一个电话就在无形中剥夺了相对人的重要权利;据统计，1993-2002年全国共处分公务员149929人，平均每年约1.5万人，每年受处分人数约占公务员总数的3%左右， 如此多的行政处分行为，当然大多数可能是正确的，但也难免其中有些是不准确的，从而对公务员的权利造成侵害。
内部行政行为对相对人的侵害在社会上看是隐性的。与普通公民的起诉、诉诸媒体、上访甚至闹访的张扬性维权方式截然不同的是，面对不公正的处理，基于现行制度和“人在矮檐下不得不低头”的生活哲学及日后自身利益的考虑，绝大多数相对人自然而然选择的是明哲保身，默默忍受。从而不可避免的将不满情绪渲泻到工作中，常规表现为敷衍了事、消极怠工，极个别人也会采取非理性极端方式。而行政机关的职能依靠公务人员来完成，他们是国家机器上的螺丝钉，一旦不能正常发挥作用，便会影响行政机关职能的发挥乃至整个国家机器的正常运转。因此对内部行政行为一概不纳入诉讼则对3600多万公务人员的权利保障不力，在一定程度上反而对行政机关的工作效率和效果产生较大的负面影响。
——现有救济措施不能有效解决问题。现行制度下，外部行政行为侵权的主要救济途径有行政复议和行政诉讼，还有国家赔偿；管理者对劳动者内部处理的主要救济途径有劳动仲裁和民事诉讼，都接受司法审查。唯独对公务员内部处理的救济只有向原处理机关申请复核，向同级公务员主管部门、上级行政机关和监察机关申诉的内部途径，不受司法审查，也未纳入国家赔偿，就连行政机关内部相对正规的监督程序即行政复议也不能申请。权力只在行政机关内部封闭运行，成为名符其实的“家法”，对相对人很不公 平，在法律制度上也不平衡。
法律法规尽管规定了一系列行政救济措施，表面上看来相当系统严密，但其最大的问题是行政机关既当运动员又当裁判员，真正起作用的并不多。任何一种行政救济措施都没有诉讼哪样公正、公开和权威，两种程序的保障力度是大不相同的，对簿公堂才是有效的维权方式。
3、观念接受。封建官本位思想一直是新中国努力破除的腐朽落后思想。行政诉讼法施行20年来，全国法院审理了大量的行政案件，尽管同民刑案件相比，行政案件的审理还有许多不尽人意之处，但还是取得了较大的成果和长足的进步。据统计， 2009年全国法院共受理一审行政案件120312件，是1990年13006件的9.3倍，案件类型几乎涉及到所有行政管理领域。大多数行政机关对作为被告应诉已经适应，许多地方政府还专门对行政首长出庭做出了规定，江苏省海安县行政机关负责人出庭应诉率2006年就达到了72.1%，可以说民告官的观念现在已基本深入人心。
制定行政诉讼法时，将内部行政行为排除在受案范围之外的立法理由是“为了保障行政机关有效地行使行政职权”， 同外部具体行政行为纳入诉讼已20多年并未影响行政机关的权威和效率一样，将内部行政行为纳入诉讼，也不会影响行政机关的权威和效率，反而会促使其依法行政，树立更高的权威，因为行政机关不可能在诉讼中全都败诉，对合法适当的行为法院就会维持。2009年全国法院审结的一审120530件行政案件中，判决维持和驳回起诉即行政机关绝对胜诉的共计27014件，占全年结案数的22.4%；而撤销、确认违法无效、履行法定职责和赔偿即行政机关绝对败诉的共计11260件，占全年结案数的9.3%，从整体上看既支持了行政机关依法行政，又维护了相对人的合法权益，是双赢的效果。
4、能力胜任。从1982年开始建立行政诉讼制度以来，全国各级法院都设立了行政审判庭，积累了许多审判经验，行政审判力量现已逐步壮大。与民刑案件相比，我国行政案件的收案数相对还是较少的， 2009年是民事案件的2%、刑事案件的16%、总收案数的1.8%，部分地方法院受理的行政诉讼案件相当少，行政庭的主要工作是在办理非诉行政案件，如笔者所在的定西市两级8个法院2009年共受理一审行政诉讼案件53件，最多的法院也只受理了16件，就是市中院也仅受理了15件，有两个县法院的受案数还为零，其他法院也均不到10件，而非诉行政案件却高达455件，是诉讼案件的8.6倍， 行政审判资源实质上基本闲置的情况由此可见一斑。20多年的实践证明，当初有人担心的一旦开启行政诉讼之门，大量行政纠纷将涌入法院、法院不能承受的局面并没有出现，基于内部行政行为的特点，将其纳入诉讼不会造成行政案件的大幅增加也是肯定的，现在法院完全有能力胜任。
5、国外经验。无论是大陆法系还是英美法系国家，大多数都对内部行政行为规定了一定的司法审查程序，体现了司法最终救济原则。特别权力关系理论历来不为英美法系国家所采，如美国公务员对人事行政行为不服，经向考绩制度委员会申诉之后，可依《美国法典》第7703条的规定向法院起诉。该理论的影响已经式微，受其影响的国家都已对其进行了修正，法国公务员可以通过诉讼向法院请求保护，如部长拒绝给予公务员根据法律和条例规定应得的报酬，该公务员可以提起完全管辖或越权之诉；德国公务员法已将任命、命令退休、免职、撤职等行政行为规定为可诉的行为；日本司法权也介入了行政机关与公务员关系领域。
综上所述，我国的现实情况需要能动司法，扩大行政诉讼受案范围是趋势，内部行政行为不可诉的禁区在实践中早已被突破，如田永诉北京科技大学、刘燕文诉北京大学拒绝颁发毕业证、学位证案，在十年前就已开内部行政行为诉讼的先河。我国行政诉讼制度草创时期必须考虑的一些因素已不存在，内部行政行为的可诉既有现实需要，也有理论支持，还有国外经验可鉴，障碍现已不大，多年的行政审判经验和成果已为其打下坚实基础，将内部行政行为纳入诉讼的时机已经成熟，修改行政诉讼法时对此应充分考虑。
三、内部行政行为如何诉探析
将内部行政行为纳入诉讼，既是理论问题，又是实践问题，在制度设计上一定要有很强的可操作性，得研究解决一系列具体问题。
(一)受案范围。“尽管不同政体下，法律希冀达到的具体目标各不相同，但它总要在合理范围内寻求一个恰当的平衡点，为各类人群留下生存余地。” 内部行政行为的情况较为复杂，不能简单地搞一刀切，要作具体分析。既要保护相对人的合法权益，又要确保行政机关依法有效地进行行政管理，这就要正确处理审判权与行政权的关系，不能使审判机关代替行政机关行使权力。内部行政行为全部不可诉不行，全部可诉不现实也不必要，只有对部分即对相对人有重大不利影响的内部行政行为可诉亦即有限可诉才较为合理可行，这应该就是我们目前寻求的“平衡点”。
具体来说，目前应纳入诉讼的对相对人的人身和财产等权利有重大不利影响的内部行政行为主要有：《行政机关公务员处分条例》第6条等规定的降级、撤职、开除处分；《公务员法》第90条规定的辞退、降职、免职、申请辞职或提前退休未予批准和未按规定确定或者扣减数额较大的工资、福利、保险待遇及奖金和津贴等人事处理；滥用行政权对相对人数额较大的罚款、强制贷款和捐款；根据国家赔偿法对公务员数额较大的追偿行为等。而对其它对相对人无重大不利影响的行政行为如奖励、定期考核定为不称职、警告、记过、记大过及日常管理等行为则不必纳入诉讼。需要说明的是，从理论上讲，所有对公务人员有重大不利影响的内部行政行为均可诉，但考虑到我国党管干部等现实情况和实际操作的难度，调职和任命行为虽然对相对人的影响很大，这方面的不正常甚至腐败现象也相当严重，很早以前就有学者认为应将其纳入司法审查， 笔者认为这种想法很好，对防治买官卖官等腐败行为也有很大的作用，但很不现实，不要说目前就是今后很长一段时期内将该行为纳入诉讼的条件都不成熟，稳妥渐进一直是我国扩大行政诉讼受案范围的原则方式。
这里仅是列举说明，现实情况是复杂的，随着形势的发展，可诉的内部行政行为还会逐渐增多。这就涉及到受案范围的规定方式问题，行政诉讼法采取的概括加列举式有缺陷，立法者不可能准确地列出现实中所有可诉的行政行为，有学者认为最好是采用概括式，但笔者认为采用概括加排除式即《行诉解释》确定的方式比较符合我国目前实际，具体可规定对相对人的重大不利行为可诉，对轻微不利行为、受益行为及调职、任命行为不可诉。
值得一提的是，我国还有数量庞大的“准公务员”，如聘任制公务员、行政机关中的事业编制人员、法律法规及规章授权的具有公共事务管理职能的事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体、群众团体机关以及学校、医院中除工勤人员外的工作人员。2005年就有人统计全国事业单位有125万个，人数已超过3035万人，是公务员的4.3倍，占财政供养人数的近80%，其领导等人还享有行政级别并占当地同级干部职数。“准公务员”与正式公务员除在人为设置的名义上有区别外，在管理模式和履行职责上并无实质不同，对上述类似公务员的重大不利准内部行政行为也应当纳入行政诉讼的受案范围。而现行制度中其人事争议适用民事诉讼程序是不妥当的，对所有公务人员对内部行政行为的诉讼应统一适用同一程序即行政诉讼程序。
(二)程序衔接。由于现行法律对内部行政行为规定了系统的救济程序，为了维护法律的稳定和行政机关的权威与效率，因此应当重视诉讼程序与现有内部行政救济程序的有效衔接问题。可考虑将内部的申诉等程序前置于诉讼，也可将部分内部行政行为纳入行政复议范围，把复议也前置于诉讼，在相对人穷尽了内部救济措施后才可起诉，将诉讼作为其权利的最后保障，从而形成申诉—复议—诉讼的系统救济程序。这样既避免了相对人动辄诉讼，把相当部分内部行政纠纷消化在了行政程序内部，也可使部分纠纷有司法保障，还与劳动人事争议处理程序（仲裁前置）基本一致，从而使法律制度在整体上达到平衡。
(三)对内部规定的审查。现实中很多行政机关自行制定了许多内部规定，其形式五花八门，有时是正式文件，有时是会议纪要，有时甚至是领导的口头表述等。“县官不如现管”，这些内部规定在实践中往往执行得相当好，甚至比国家的法律法规政策执行得更有力，相当多的内部具体行政行为就是根据这些规定作出的。审查内部具体行政行为时，是无法绕开这些内部规定的，而这些规定就是内部抽象行政行为，对其也应进行司法审查。 “如果某一具体行政行为被撤销，而作为该行为依据的规范性文件却仍然有效，实在于理难通。其结果必然导致相同的违法具体行政行为再现，产生不必要的重复诉讼，或者任其继续损害人民权益••••••而且使终审法院陷入尴尬境地。”
实践中，基于能动司法的理念，可以探索相对人仅就对其权益有重大不利影响的内部规定提起诉讼案件的审理。在法律未修改之前，作为权宜之计，参照《行政复议法》第7条的规定和最高人民法院的指导意见， 在审查内部具体行政行为时对相应的规章以下内部规定一并进行审查，在裁判理由中对合法、合理、适当的承认其效力；对违法的则予以否定。在必要时还可发司法建议，亦可根据最高人民法院《关于在全国法院开展“白皮书”活动的通知》发出相应的行政审判“白皮书”，建议有关机关对违法的内部规范性文件予以纠正。
(四)对上级指示诉讼的审理。由于众所周知的原因，上级指示对下级行政机关行政行为的影响非常大，甚至超过法律法规。下级行政机关遇到不好解决的问题时经常习惯性地向上级请示，上级机关及其领导也时常对下级机关做指示，具体表现形式为批复、答复、批示、通知、命令等，有时是书面的，有时是口头的如电话指示等。其直接作用对象是内部相对人，最终作用对象则有时是内部相对人，有时是外部相对人。而该指示一旦对相对人的权益实际产生重大不利影响，便产生了可诉的问题。虽然法律及司法解释对此没有明确规定，但在审判实践中已有相关案例，如被姜明安教授称为“内部行政行为诉讼典型案例”的建明食品公司诉泗洪县政府检疫行政命令纠纷案。 由于下级机关对上级指示及命令负有服从和执行的义务，《公务员法》第54条也有“执行后果由上级负责”的规定，因此应把作出指示的上级机关作为被告， 把执行指示的下级机关作为第三人参加诉讼。这样才能促使行政机关依法行政，减少或杜绝行政行为的随意性和上级机关滥用职权。
四、结语
突破现行行政诉讼制度禁区，将具有很大可诉性的对相对人基本权利有重大不利影响的内部行政行为纳入诉讼，对内部行政行为进行最低限度的司法审查，不仅必要而且可行。对此专家学者多年来就有不同角度和程度的论述，本文的探析尚属浅陋。但是无论多么优秀的法学理论研究成果，只有最终为立法机关所重视并采用，转化为具体的法律条文，在全社会广泛适用，才能最大程度地实现其价值。因此我们对已正式列入本届全国人大常委会立法规划的行政诉讼法的修改和列入国务院立法计划的行政复议法的修改有着更高的期待。
全国矿产资源规划（2008～2015年）
国土资源部
全国矿产资源规划（2008～2015年）
为全面贯彻党的十七大精神，深入落实科学发展观，切实落实节约资源和保护环境的基本国策，促进我国矿业持续健康发展，提高矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力，实现全面建设小康社会宏伟目标，依据《中华人民共和国矿产资源法》及其实施细则等法律法规，制定《全国矿产资源规划（2008～2015年）》（以下简称《规划》）。
《规划》以2007年为基期，2015年为规划期，展望到2020年。
《规划》是矿产资源勘查、开发利用与保护的指导性文件，是依法审批和监督管理矿产资源勘查、开采活动的重要依据。
《规划》的范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。
一、现状与形势
（一）矿产资源勘查开发取得巨大成就
首轮矿产资源规划实施以来，我国地质勘查管理体制改革取得积极进展，公益性与商业性地质工作分开运行协调发展的新局面初步形成，矿产资源勘查工作逐步加强，商业性矿产勘查市场机制逐步建立，矿业权市场日趋活跃，整顿和规范矿产资源开发秩序取得积极成效，矿业领域改革开放稳步推进，矿产资源开发利用与保护水平不断提高，对国民经济和社会发展发挥了重要的支撑和保障作用。
矿产资源勘查开发力度加大，为国民经济平稳较快发展提供了有力的资源保障。矿产勘查呈现良好发展态势，国土资源大调查和地质勘查基金项目的实施，引导和带动了社会资金投入矿产资源勘查，勘查投资趋于多元化，“十五”以来，新发现大中型矿产地1284处，与2001年相比，2007年全国地质勘查投入增长了1.8倍，石油和天然气的剩余技术可采储量分别增长了15.69%和75.15%，煤炭查明资源储量增长了17.53%，铁、锰、铜、铅锌、铝土和钾盐等重要矿产资源储量也有所增加。截至2007年底，全国共发现矿产171种，已探明资源储量的159种，已查明的矿产资源总量和20多种矿产的查明储量居世界前列，其中，煤炭查明资源储量居世界第3位，铁矿居第4位，铜矿居第3位，铝土矿居第5位，铅锌、钨、锡、锑、稀土、菱镁矿、石膏、石墨、重晶石等居第1位。建成一批能源、重要金属和非金属矿产资源开发基地，矿产资源供应能力明显增强。原油和天然气产量分别居世界第5位和第11位，原煤、铁矿石、钨、锡、锑、稀土、菱镁矿、石膏、石墨、重晶石、滑石、萤石开采量连续多年居世界第一。矿业经济快速发展，矿业增加值达到1.36万亿元，约占工业增加值的12.7%，占GDP的5.5%，矿产资源的开发利用促进了区域经济的发展，已成为推动我国经济蓬勃发展的重要动力。
矿产资源宏观调控取得成效，资源合理利用与保护水平有所提高。规划管理力度加大，对矿产资源勘查开采调控能力增强，矿产资源勘查开发布局和结构不断优化，实行稀土和钨年度开采总量指标控制，初步扭转了“优势不优”的状况。全面整顿和规范矿产资源开发秩序，实施国家规划矿区管理制度，积极推进矿产资源开发整合和矿产资源有偿使用，矿产资源开发秩序明显好转，矿山规模化经营程度不断提高。建立了矿山环境保护与治理的责任机制，矿山地质环境保护工作得到加强。矿产资源高效利用，环境明显改善和社会和谐的绿色矿山建设取得初步进展。
矿产资源勘查开发国际合作取得较大进展，利用境外资源成绩显著。我国矿业已成为外商投资的重要领域，100多家外国公司在我国投资石油、天然气、煤炭、铁、铜、铅、锌、金等矿产的勘查开采。与60余个国家和地区开展矿产资源勘查开发合作。矿产品进出口总额大幅增长，2007年达到4942亿美元，比2001年增长了3.71倍，占全国进出口总额的22.73%。钨、钼、锑、稀土、石墨、萤石、重晶石等我国优势矿产有力地支持了世界现代工业的发展。
（二）矿产资源保障程度基本态势
经济社会发展对矿产资源的需求持续快速增长，矿产资源保障程度总体不足。规划期间我国工业化、城镇化将快速推进，是全面建设小康社会的关键时期，矿产资源市场需求强劲，重要矿产消费增长快于生产增长。我国矿产资源总量大，但人均少、禀赋差，大宗、支柱性矿产不足，经济社会发展的阶段性特征和资源国情，决定了矿产资源大量快速消耗态势短期内难以逆转，资源供需矛盾日益突出。据预测，到2020年，我国煤炭消费量将超过35亿吨，2008-2020年累计需求超过430亿吨；石油5亿吨，累计需求超过60亿吨；铁矿石13亿吨，累计需求超过160亿吨；精炼铜730－760万吨，累计需求将近1亿吨；铝1300－1400万吨，累计需求超过1.6亿吨。如不加强勘查和转变经济发展方式，届时在我国45种主要矿产中，有19种矿产将出现不同程度的短缺，其中11种为国民经济支柱性矿产，石油的对外依存度将上升到60%，铁矿石的对外依存度在40%左右，铜和钾的对外依存度仍将保持在70%左右。
我国矿产资源潜力很大，具有提高保障程度的有利条件。我国成矿地质条件有利，主要矿产资源总体查明程度约为三分之一，多数重要矿产资源勘查开发潜力较大。石油探明程度约33%，储量和产量增长具备资源基础。天然气探明程度约14%，1000米以浅的煤炭查明程度约37％，资源前景广阔。煤层气处于勘探初级阶段，将成为我国能源资源的重要组成部分。油页岩资源潜力可观，有望成为可供利用的重要油源。重要金属矿产资源查明程度平均为35%，铁、铝等大宗矿产查明率为40%左右，预测我国1000米以浅未查明的铁矿石远景资源有1000亿吨以上。西部新区和中东部隐伏矿床的找矿潜力巨大，危机矿山接替资源找矿成果表明，已知矿床深部和外围大多具有增储挖潜条件。同时，我国矿产资源节约与综合利用潜力巨大，通过加强管理、推进科技进步和发展循环经济，提高矿产资源利用效率有较大的空间。
（三）矿产资源勘查开发面临新挑战
矿产资源勘查开发的制约因素增多，增储增产难度加大。目前，我国重要矿产资源储量增长相对缓慢，找矿难度不断增大，隐伏区、深部区等找矿方法尚未有效突破，一大批老矿山可采储量急剧下降，矿产资源勘查开发接续基地严重不足，一些重要矿产储量消耗快于储量增长。由于我国长期形成的粗放型增长方式和结构性矛盾尚未根本改变，矿产资源开发利用粗放浪费，综合利用率较低，矿山布局和结构不尽合理，矿产开发小、散、乱和矿山环境破坏等问题突出，加剧了资源供求紧张状况。我国资源性产品的成本核算尚未与国际接轨，矿产资源所有权益和矿山环境补偿未能在矿产资源开采成本中完全体现，矿产资源勘查开发方面的利益诉求和矛盾纠纷凸显。同时，矿产资源宏观调控体系不尽完善，资源的规划统筹和市场配置缺乏制度性保障，资源配置机制尚不健全，保障经济社会发展的任务十分艰巨。
外部环境复杂多变，矿业合作挑战加大。全球矿业市场活跃，资源配置和矿业全球化趋势明显，为我国利用国外资源和市场提供了难得的机遇。但市场竞争日趋激烈，矿产品价格大幅波动，境外勘查开发矿产资源和进口矿产品成本增大。加之我国资源战略储备能力不足，有效应对资源供应中断和重大突发事件的预警应急能力较弱，矿产资源安全供应面临更大的挑战。
二、指导原则、规划目标与任务
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧密围绕夺取全面建设小康社会新胜利的目标，切实提高矿产资源保障能力。按照建设资源节约型、环境友好型社会和构建社会主义和谐社会的要求，坚持“在保护中开发、在开发中保护”的方针，以矿产资源合理利用与保护为主线，充分发挥市场配置资源的基础性作用，加强矿产资源勘查开发宏观调控，构建保障和促进科学发展新机制，正确处理当前与长远、局部与整体、资源开发与环境保护的关系，统筹安排矿产资源勘查、开发、利用与保护的任务。
（二）基本原则
根据上述指导思想，坚持以下原则：
开源节流，保障发展。地质勘查先行，统筹协调公益性和商业性地质工作，遵循地质规律，强化基础地质工作，加强矿产资源勘查，增加地质勘查投入，找新区、上专项、挖老点、走出去、依靠科技和人才，努力实现找矿重大突破，提前5－10年为国民经济发展奠定资源基础。着力转变矿产资源开发利用方式，把节约放在首位，综合勘查与综合开采，大幅提高矿产资源开发利用水平，促进保障发展与保护资源双赢。
合理开发，注重保护。强化矿产资源勘查、开发的统一规划和管理，落实共同责任，各级人民政府、各部门协作联动，政府、企业各负其责，严格准入条件，合理开发和高效利用资源，最大限度减少资源开发活动对周边地区的环境影响和破坏，推进矿区废弃土地复垦，切实保护矿山地质环境和耕地，发展绿色矿业，促进矿产资源开发的经济、环境和社会效益相协调。
突出重点，优化布局。按照国家经济社会发展要求，根据矿产资源赋存特点和开发利用条件，调控和引导矿产资源勘查开发的方向、时序和重点，促进资源优化配置和勘查开发合理布局。落实国家区域发展总体战略，按照推进形成主体功能区的要求，促进资源优势转化为发展优势。
依靠科技，完善机制。完善创新体系，推进矿产资源勘查、开采和综合利用等环节的科技创新和技术进步，提高缓解矿产资源瓶颈制约的科技支撑能力。宏观调控与市场配置相结合，建立完善矿产资源勘查开发管理新机制，规范矿产资源勘查开发秩序，增强矿产资源勘查开发的宏观调控能力。
立足国内，扩大合作。统筹考虑我国地质条件和资源基础，加强国内矿产资源勘查开发，充分挖掘国内增储增产潜力。鼓励和引导国内企业积极参与重要矿产资源勘查开发国际合作，实现矿业共赢发展。
（三）规划目标
面向国民经济和社会发展需求，全面提高矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力，切实巩固保障全面建设小康社会的矿产资源基础。加大矿产资源勘查力度，实现找矿重大突破。矿产资源开发有序规范，资源开发利用效率显著提高，矿产资源持续供应能力不断增强。绿色矿山格局基本形成，矿山地质环境状况明显改善，矿山废弃地土地复垦程度不断提高。全面提升矿产资源宏观管理能力，以市场为主导的矿产资源优化配置机制不断完善，适应市场经济规则的矿业开发运行机制和管理制度基本完善，矿产资源合理利用与保护水平全面提高。
——找矿实现重大突破。新增一批能源和非能源重要矿产资源储量，形成一批重要矿产资源开发后备基地，提高资源保障程度。到2010年，新发现约6个亿吨级油田和6－8个千亿方级气田，新发现和评价大型重要矿产地约120处，力争取得120个以上危机矿山接替资源找矿突破。2011－2015年新发现约10个亿吨级油田和8－10个千亿方级气田，新发现和评价大型重要矿产地约200处。到2020年，能源与非能源重要矿产资源储量进一步增加。
——矿产资源持续供应能力不断增强。通过增加资源储量，满足建设一批大中型重要矿产资源供应基地的需要，使重要矿产品产量平稳上升。到2010年，煤炭产量达到29亿吨以上，石油1.9亿吨以上，天然气1100亿立方米以上，地面抽采煤层气50亿立方米，铁、铜、铝土矿、钾盐、铅锌等重要矿产的国内保障程度分别达到50%、30%、65%、25%、55%以上。到2015年，煤炭产量达到33亿吨以上，石油2亿吨以上，天然气1600亿立方米以上，地面抽采煤层气100亿立方米，铁、铜、铝土矿、钾盐、铅锌等重要矿产的国内保障程度保持现有水平或得到提高。到2020年，重要矿产的国内可供性继续保持稳定。
——矿产资源合理利用与保护水平明显提高。重要优势矿产开采总量得到有效调控，矿产资源开发利用布局不断优化，矿业集中度明显提高。到2010年和2015年，大中型矿山比例分别达到9%和10%以上，分别完成约50处重要矿产地储备，矿产资源总回收率与共伴生矿产综合利用率平均分别提高约5个百分点。到2020年，矿产资源开发利用水平基本达到国际先进水平。
——矿山地质环境和矿区土地复垦状况明显改善。新建和生产矿山基本不欠新账，历史遗留矿山地质环境问题的恢复治理率大幅提高，矿区土地复垦率不断提高。到2010年和2015年，新建和生产矿山的矿山地质环境得到全面治理，历史遗留的矿山地质环境恢复治理率分别达到25％和35％，新建和在建矿山毁损土地全面得到复垦利用，历史遗留矿山废弃土地复垦率分别达到25%和30%以上。到2020年，绿色矿山格局基本建立，矿山地质环境保护和矿区土地复垦水平全面提高。
——矿产资源管理能力与水平明显提高。深化矿产资源有偿使用制度改革和矿业权市场建设，形成资源合理利用与保护的激励与约束机制，竞争有序的矿业权市场基本建立。统一、高效的矿产资源管理体制基本完善，矿产资源开发秩序全面好转，管理有规、市场有序、开发有责、调控有效、监督有力的局面基本形成。
（四）主要任务
围绕全面提高矿产资源对经济社会可持续发展保障能力的总体目标，明确以下主要任务：
加强勘查，提高矿产资源保障程度。以国内紧缺的能源和非能源重要矿产为主攻矿种，兼顾部分优势矿产，突出重点成矿区带、大中型矿山深部及外围，努力实现找矿重大突破，切实增加查明资源储量，提供一批重要矿产资源勘查开发后备基地。加强西部重要矿产资源接替区勘查，进一步挖掘东中部找矿潜力，加强隐伏矿床、矿山深部与外围找矿。加强我国海域油气勘查，积极参与国际海底矿产资源勘查开发。完善地质勘查体制机制，规范矿产资源勘查空间秩序，促进矿产资源勘查有序，为经济社会发展奠定资源基础。
科学调控，提高重要矿产资源持续供应能力。按照国家产业政策、资源可持续利用和环境保护的要求，根据矿产资源供需形势和开发利用条件，明确勘查开采方向，采取差别化调控政策，调控矿产资源开采总量，促进矿产资源开采总量与经济社会发展水平相适应。对重要紧缺矿产资源的勘查和开采提出鼓励性政策措施；明确国家规定实行保护性开采的特定矿种和重要优势矿产的限制开采要求，加强开采和出口的宏观调控，保护资源，维护经济利益；加强重要矿产储备，为调控市场、应对突发事件、保障资源供应安全奠定基础。
统筹协调，优化矿产资源开发利用布局与结构。统筹区域矿产资源勘查开发活动，促进区域资源优化配置。以西部十大矿产资源集中区为重点，新建一批大中型矿产资源勘查开发基地，推动西部地区石油、天然气、有色金属、钾盐等区域优势矿产的开发和深加工，加快资源优势向发展优势转化。提升中东部地区矿产资源勘查开发水平。促进资源型城市可持续发展。加快海域油气资源开发，促进海洋矿产资源开发利用。增强规划空间调控和约束能力，科学划分规划区块，促进矿业权合理设置和勘查开发布局优化；制定并实行矿山最低开采规模标准，加快推进矿产资源开发整合，调整矿产资源开发利用结构，促进大中型矿山建设。
立足创新，不断提高矿产资源勘查开发水平。将科技创新贯穿于矿产资源勘查、开采与保护全过程，提高矿业科技支撑能力。推进成矿理论、找矿方法和勘查开发等关键技术的研究与应用，强化自主创新，提高找矿效果。加强矿产资源节约与综合利用，促进低品位、共伴生矿产资源的综合勘查与综合利用，提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率，发展矿产资源领域循环经济，推进矿山废弃物的综合利用，提高资源开发利用水平，推动矿业走节约、清洁、安全的可持续发展道路。
注重保护，大力推进矿山地质环境恢复治理和矿区土地复垦。按照建设生态文明和环境友好型社会的要求，坚持“采前预防，采中治理，采后恢复”的原则，建立矿山地质环境保护与恢复治理长效机制。区分新建矿山、生产矿山和历史遗留矿山的不同情况，全面推进矿山地质环境保护与恢复治理工作。积极推进矿区土地复垦，最大限度地减轻矿业活动对环境和土地的破坏，促进矿产资源开发与生态建设和环境保护相和谐。
扩大开放，积极参与国际矿业合作。深化矿产资源勘查开发领域的国际合作，提高矿业利用外资质量和水平，引进国外矿业先进技术和管理经验。以石油、天然气、铁、镍、铬、锰、铝、铜和钾盐等矿产为重点，推进我国企业积极参与矿业投资国际合作，实现矿业共赢发展。
完善制度，建立规划实施的保障体系。综合运用法律、经济、行政和科技等多种手段，建立完善矿产资源勘查开发管理新机制，建立规划实施目标责任、规划审查和规划实施监督检查等制度，发挥和强化规划的引导和约束作用。构建规划实施的激励与约束机制，加强规划基础建设，扩大规划的民主决策和公众参与，实施一批重大工程，确保规划目标实现。
三、矿产资源勘查
（一）加强公益性地质调查
全面提高基础性地质调查工作程度，为经济社会发展提供可靠的地质信息。继续实施国土资源调查，加大中央和地方财政对公益性地质调查工作的投入力度，建立长期稳定的国土资源调查工作机制。加强重点地区大中比例尺基础地质调查工作，开展重点成矿区带的1∶5万区域地质调查、区域地球物理调查、区域地球化学调查和区域遥感地质调查，显著提高地质工作程度。加强主要盆地和平原区，以及晋北、鲁西、两淮等大型煤炭基地水文地质调查。加快海洋区域地质调查，基本摸清我国管辖海域地质情况。加强国际海底矿产资源综合调查。开展各类地质资料的综合利用和深度开发，大幅度提高地质资料社会化服务水平。
大力推进区域矿产资源调查评价工作，为重要矿产资源勘查奠定基础。滚动开展全国油气资源评价，重点开展全国油气资源战略选区调查评价和重点成矿区带矿产资源远景调查。在成矿条件有利、有较大资源潜力、工作程度总体较低的重点调查评价区，加强矿产资源调查评价，圈定找矿靶区和发现新的矿产地，拉动后续矿产资源勘查，形成一批新的后备资源基地。系统开展全国重要矿产资源潜力评价、储量利用调查和矿业权核查，基本摸清资源潜力，全面掌握矿产资源储量利用情况。
（二）加强重要矿产资源勘查
以石油、天然气、煤炭、煤层气、油页岩、铀、铁、锰、铜、铝、铅、锌、镍、钨、锡、金、钾盐、磷等为重点矿种，合理部署和加强勘查。大力推广应用矿产资源勘查新理论、新技术、新方法，推进矿产资源综合勘查和综合评价，努力实现找矿重大突破。
加强油气勘查，促进油气资源的持续开发。力争在陆地新区、新领域、新层系和重点海域实现油气勘查重大发现，引导后续油气勘探方向。加强渤海湾、松辽、塔里木、鄂尔多斯等11个主要含油气盆地勘查，实现探明地质储量较快增长。加强老油气区的新领域深度挖潜，在青藏高原羌塘盆地等有条件的盆地和南方海相重点潜力区实施科学探井工程，促进形成重要的油气战略接替区。加速我国海域油气勘查，重点抓好东海盆地、渤海、南海海域勘探工作，发现一批大中型油气田，形成重要的油气接续基地。
加强大型煤炭基地勘查，促进煤炭及煤层气稳步开发。加快神东、陕北等13个大型煤炭基地普查和必要的详查，为大型煤炭基地规划建设提供依据。加强具备找煤条件的南方缺煤省区、西部边远地区的煤炭勘查，提供一批新的后备资源基地，增强当地煤炭供给能力。加大沁水盆地、鄂尔多斯盆地、准噶尔盆地南缘和东缘、吐哈盆地、辽宁阜新—沈北、山西宁武、河南安阳—鹤壁、重庆松藻、滇东—黔西等区域的煤层气勘查，到2015年和2020年，新增煤层气查明资源储量分别达到1万亿立方米和1.2万亿立方米，为煤层气规模开发利用奠定基础。
加强其他能源矿产资源勘查，促进能源利用结构调整。加强铀矿勘查，对共、伴生铀矿进行综合勘查和评价，北方主攻重要盆地砂岩型铀矿，南方主攻硬岩型铀矿，力争探明一批新的矿产地，提高铀矿资源对核电发展的保障能力。加快南海北部陆坡、南沙海域、东海陆坡等海域，以及陆区冻土带的天然气水合物资源远景调查评价，努力开辟新能源。加强松嫩、鄂尔多斯、准噶尔、青藏高原等油页岩富集靶区勘查。加强准噶尔、松辽、四川等盆地的油砂勘查。加强华北平原东部、松辽盆地、苏北盆地、南襄－江汉盆地、苏鲁山地、河套盆地、太行山地和东南沿海等地区的地热资源勘查，评价和发现一批新的地热田。
加强重要金属矿产资源勘查，促进资源基地建设。加强西南三江、雅鲁藏布江、天山、南岭、大兴安岭等16个重点成矿区带勘查。西部地区以寻找大型、超大型矿床为目标，提交一批可供进一步详查的大型、超大型矿产地；中东部地区主要开展隐伏与深部矿床找矿工作，力争在长江中下游等重点成矿区带取得找矿重大进展。到2015年，初步查明8处以上超大型矿床，形成45处以上可供国家规划和建设的大型重要金属矿产资源基地，为矿业发展提供接替资源保障。
加强重要非金属矿产资源勘查，为化工和建材业发展奠定资源基础。重点开展磷、硫、钾盐、优质高岭土、菱镁矿、晶质石墨、优质叶蜡石、萤石、优质膨润土等矿产资源勘查。加强成矿条件好的贵州、云南、湖北、四川等地区的磷矿勘查，发现一批新的大中型磷矿产地，增加资源储量。加强华北地台北缘、长江中下游、粤桂湘赣成矿区带，四川、内蒙古、云南等西部省区硫资源勘查。有计划有重点地对成盐成钾条件好的油气区加强钾盐勘查，加强对青海、新疆、西藏、四川等省区盐湖型钾盐和富钾卤水的勘查，争取实现找矿新突破，为钾肥基地建设增加资源储量。加强具有地方特色的建材及其他重要非金属矿产的勘查，发现一批可供开发利用的矿产地。
加大深部和矿山外围找矿力度，实现找矿重大突破。以我国短缺、长期依赖进口的大宗矿种为重点，兼顾具有国际市场竞争力的优势矿种，加强深部找矿工作。开展主要成矿区带深部资源潜力评价，重要固体矿产工业矿体勘查深度推进到1500米。加强矿山地质工作，扩大资源储量。在成矿地质条件有利、找矿潜力大、市场需求好的矿种的大中型危机矿山深部和外围，实施危机矿山接替资源找矿项目，力争发现一批具有较大规模的隐伏矿床，到2010年，实现120个以上危机矿山接替资源找矿突破，平均延长矿山服务年限10－15年，为资源型城市可持续发展奠定资源基础。
加强地下水勘查，为生产生活用水提供资源保障。开展主要含油气盆地和大型煤炭基地地下水勘查，为能源基地开发提供水资源保障。加强大中型城市应急地下水水源地勘查，提高城市供水安全保障程度。继续开展干旱缺水和地方病高发区地下水勘查，为饮水安全提供基础支撑。加强重要农牧区、西南岩溶石山地区、南方红层分布区以及老少边穷缺水农村地区地下水勘查，为人畜饮用水提供保障。
（三）促进矿产资源勘查有序发展
构建地质工作新机制，充分发挥公益性地质工作对商业性矿产资源勘查的引导作用。完善中央、地方、企业三方联动机制，公益性与商业性地质工作合理分工、相互促进，勘查开发紧密衔接、良性循环，地质找矿与矿业权市场建设和地勘单位的改革相互配合，充分发挥政府财政资金的引导作用，鼓励和引导社会多元化资金投入矿产资源勘查。中央地质勘查基金着重用于国家确定的重要矿种和重点成矿区带的前期勘查，降低商业性勘查风险，引导社会勘查资金投入。加强地质勘查行业管理，培育壮大商业性勘查市场主体，确立企业在商业性勘查中的主体地位，营造促进商业性矿产资源勘查的环境。
合理布局，规范矿产资源勘查空间秩序。划定不同功能的矿产资源勘查规划区，科学划分勘查规划区块，合理设置矿业权，促进矿产资源勘查合理布局。加强对重点成矿区带地质找矿的统筹规划。在重点成矿区带、大中型矿山深部及外围地区圈定重点勘查区，推进整体勘查，严禁将矿产地化大为小、分割出让，严禁新设探矿权勘查程度低于原有工作程度。在有望形成找矿重大突破的远景区，编制统一部署的实施方案，引导中央、省级财政各类地质勘查专项资金和社会资金有序投入矿产勘查。在铁、锰、铬、铜、铝、镍、铅、锌、钾盐等紧缺矿产具有找矿前景区域、具有矿产资源潜力的老少边穷地区鼓励矿产资源勘查。鼓励勘查区内通过优先设置探矿权，引导商业性矿产资源勘查，促进社会资本投入。在国家规定实行保护性开采的特定矿种的矿产地，具有重要价值需要保护的矿区，现阶段开发技术条件不成熟的矿产地，有计划开展矿产资源勘查活动。在自然保护区、地质遗迹保护区（地质公园）和重要饮用水水源保护区的一定范围内依法限制矿产资源勘查活动。限制勘查区内严格控制探矿权设置数量，保护资源和生态环境。禁止在具有生态环境保护功能的区域开展不符合其功能定位的勘查活动。禁止勘查区内除公益性地质工作外，已有的矿产资源勘查活动要逐步有序退出。
加强监管，规范矿产资源勘查活动。建立健全矿产资源勘查市场准入机制。严格审查矿产资源勘查资质和勘查工作方案，强化探矿权人的义务，严格监督探矿权人在勘查期限内的勘查投入。建立探矿权人勘查区块退出机制，鼓励加大勘查投入，对圈而不探、未完成最低勘查投入等法定义务、以采代探和擅自部署开拓工程，经责令整改而逾期不改或整改不力的，实行强制退出并不予批准新的探矿权。完善商业性矿产资源勘查的政策体系，依法监督和维护正常的勘查秩序。加强对探矿权市场的监管，规范矿产资源勘查市场中介服务机构，推进行业自律，健全矿业权和矿产储量评估机制，完善地质勘查技术规范和行业标准。加强地质资料汇交管理，保护地质资料汇交人的合法权益。
四、矿产资源开发利用总量调控
（一）提高重要矿产资源供应能力
能源矿产。继续实行油气并举的方针，鼓励开采石油、天然气、煤层气、油砂、油页岩等矿产。加快海域油气资源的勘探开发，优化开发陆上油气资源，深入挖掘主要产油区的资源潜力，加强老油田稳产改造，延缓老油田产量递减速度，确保全国石油产量稳产并保持稳步上升。加快西南、鄂尔多斯、塔里木、松辽、柴达木、中原地区和东海七大天然气基地的建设步伐。力争到2015年天然气产量超过1600亿立方米，2020年进一步提高开采能力。
有序开采煤炭资源，保障经济建设需求。合理确定重点地区煤炭开采规模和强度，限制开采高硫煤、高灰煤。稳步推进煤炭资源开发整合，调整改造中小煤矿，推进大型煤炭基地建设。积极扶持煤层气资源的开发利用，充分发挥沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘煤层气工程的示范作用。力争到2015年，地面抽采煤层气达到100亿立方米，到2020年，开采水平保持稳步上升。
加强铀矿山生产探矿，大力支持铀矿资源后备基地建设，提高对核电发展的保障能力。积极推进油砂、油页岩等非常规能源矿产的勘查开发利用。建立辽宁抚顺、吉林桦甸等油页岩开发示范区和广东茂名、山东龙口等油页岩重点开采区。力争到2015年，利用油砂和油页岩生产石油500万吨以上，2020年进一步提高开采能力。因地制宜地开发利用地热资源，加大浅层地温能开发推广力度，到2015年，地热能年利用量达到700万吨标准煤并保持稳步增长。
金属矿产。鼓励开采铁、优质锰、铬、铜、镍、铅、锌、岩金、银、铂族金属等矿产，重要金属矿产资源开采总量保持平稳增长，为钢铁冶金和有色金属工业持续健康发展提供资源保障。加快西部地区大型有色金属矿山建设，实现新老矿山的有序接替，逐步推进我国紧缺有色金属矿产资源开发战略西移。2015年铁矿石年开采量达到11亿吨以上，铜达到130万吨以上，铅锌达到700万吨以上，2020年保持稳定增长。
非金属矿产。鼓励企业依靠科技进步，研究开发新型非金属矿产品和非金属矿物材料，扩大非金属矿应用领域。合理开采适应地区经济发展需要的建材等非金属矿产，实现矿山布局与城乡建设、土地复垦和环境保护的有机衔接。研究推广含钾岩石的农业应用技术，扩大钾盐开采规模，到2015年突破500万吨。
地下水。分层合理开采地下水，促进地下水资源的优化配置和可持续利用，保护区域地质环境。
（二）加强重要优势矿产保护和开采管理
限制开采供过于求矿产和下游产业发展过快、产能过剩、耗能大、污染重的矿产，对出口优势矿产实行限产保值，严格控制采矿权设置，加强出口配额管理，严禁超计划开采和过量出口。调节市场供求关系，落实国家产业政策，与矿山企业年检挂钩，加强部门配合，严格监督检查矿山企业执行开采总量控制情况，促进资源可持续利用。做好矿山储量动态监测和矿业权核查工作，为科学调控矿产资源开采总量提供基础支撑。
能源矿产。对国民经济具有重要价值的特殊煤种和稀缺煤种实行保护性开采，合理控制开采规模，加强焦煤、肥煤、气煤等的保护和合理利用。
金属矿产。依法确定国家规定实行保护性开采的特定矿种，实行有计划勘查和开采。对钨、锡、锑、稀土等国家规定实行保护性开采的特定矿种的勘查和开采实行规划调控、限制开采、严格准入和综合利用，严格实行保护性开采的特定矿种年度开采总量指标控制，严禁超计划开采和计划外出口。到2015年的年开采总量，钨（WO365%）控制在7.8万吨左右，锡（金属量）15万吨左右，锑（金属量）14万吨左右，稀土（REO）14万吨左右。有计划开采铝土矿和钼矿，加强对铟、锗、锆、钒等稀散稀有金属矿产的保护。
非金属矿产。限制开采重晶石、萤石、石墨、菱镁矿、滑石、富磷矿等矿产。控制新建扩建水泥用灰岩矿山企业，严禁随意扩大生产规模，严禁将优质水泥用灰岩和白云岩作为普通建筑碎石开采。
（三）实施矿产资源储备
逐步建立适合我国国情的矿产储备体系。实行战略矿产储备制度，增强应对突发事件和抵御国际市场风险的能力。推进建立石油、特殊煤种和稀缺煤种、铜、铬、锰、钨、稀土等重点矿种的矿产资源储备。建立完善矿产资源战略储备的管理机构和运行机制，形成国家重要矿产地与矿产品相结合、政府与企业合理分工的战略储备体系。
建立矿产地储备机制。重点加强西部地区已查明矿产资源储量的矿产地储备。以整装大、中型矿区（床）为对象，建立10－20个大中型特殊煤种和稀缺煤种井田储备。进行钨、锡、锑、稀土等国家规定实行保护性开采特定矿种的重要矿产地储备，建立10－30个大中型矿产地储备。启动山西、内蒙古、湖南、江西、云南、青海等优势矿产资源富集地区矿产地储备调查评价与勘查。国家主导，企业联合，加快国家储备矿产地的探矿权整合。实行矿产地储备补偿机制，落实矿产资源储备地保护政策，通过多种渠道投入，加大对矿产资源储备地的保护、管理和经济补偿力度。
建立紧缺矿产的矿产品储备机制。启动和完善石油、铬、铜、锗、铟等紧缺和重要矿产的矿产品国家战略储备，积极推进企业的商业储备，加大东部地区的矿产品储备基地建设力度。加快开展枯竭油气藏、含水构造、地下盐穴储油库等选址论证工作，积极促进地下空间资源开发利用。在东南沿海适合建设大规模地下储油库的地质构造区进行勘查，为大型地下储油气库建设提供支持。
五、矿产资源开发利用布局与结构
（一）优化矿产资源开发利用布局
落实国家区域发展战略，推动矿产资源开发利用与区域协调发展。西部地区加大矿产资源开发利用力度，建设资源接续区，促进优势资源转化；东北地区重点调整矿产资源开发利用结构，稳定规模，保障振兴，促进资源型城市可持续发展；中东部地区大力推进矿业结构优化升级，挖掘资源潜力，强化综合利用；加大我国海域油气资源勘查开发力度，增储增产，稳定并提高油气产量。综合考虑矿产资源禀赋条件、经济社会发展需要以及主体功能区的要求，统筹矿产资源勘查与开采，规划不同功能的矿产资源开采区，科学划分开采规划区块，指导采矿权合理设置，避免将大中型矿产地分割开采，合理确定大矿周边安全距离，促进矿产资源开发利用合理布局，保障正常的开发秩序。
加强重点开采区内矿产资源规模开采和集约利用，形成一批大中型矿产资源开发基地。将矿产资源相对集中、资源禀赋和开发利用条件好的地区划定为重点开采区，重点规划和统筹安排矿产资源勘查开采活动，引导和支持各类生产要素集聚，加快基础设施建设，保障区内矿产资源开发必要的用地需求，促进大中型矿产地整体勘查和整装开发，实现有序勘查开发、规模开采和集约利用，形成矿产资源稳定供给和创新资源开发模式的重要区域。重点开采区适当提高新建矿山最低开采规模标准，依法做好矿产资源开发整合，优化矿山布局和企业结构，引导资源向大型、特大型现代化矿山企业集中，促进形成集约、高效、协调的矿山开发格局。
促进鼓励开采区内矿产资源开发利用，提高紧缺矿产保障程度，推动欠发达地区经济发展。鼓励在矿产品市场前景好，有后续加工产业的紧缺矿种分布的区域开展矿产资源开发活动，鼓励在具有资源潜力的老少边穷地区进行符合资源与环境保护要求的矿产资源开发活动。在采矿权设置的数量和时序上适当给予倾斜，并在矿山建设用地等方面适当给予支持。
严格限制开采区和禁止开采区的管理，促进资源和生态环境保护。加强矿产资源保护，限制在国家规定实行保护性开采的特定矿种的分布区域、当前技术经济条件下无法合理利用资源的区域开展矿产资源开发活动；禁止在实行矿产资源储备和保护的矿产地开展矿产资源开发活动。严格控制采矿活动对生态环境的影响，依法限制或禁止在自然保护区、地质遗迹保护区（地质公园）、重要饮用水水源保护区等生态环境保护区域一定范围内开展矿产资源开发活动。禁止在重要基础设施、重大工程设施圈定范围内勘查开采矿产资源，禁止在国家重点保护的历史文物和名胜古迹所在地进行矿产资源勘查开采活动。限制开采区内坚持资源环境保护优先、适度开发的原则，提高区内矿山企业采选技术准入条件，坚持科学规划论证、严格控制采矿权设置总量和开采规模。禁止开采区内严禁开展与资源和环境保护功能不相符的勘查开发活动，已有开发活动逐步有序退出，及时复垦被破坏的土地。
推进区域矿业经济发展，促进资源优势转化为发展优势。对矿产资源赋存条件好、基础设施配套性好、开发利用活动相对集中的重点区域，根据其产业布局和经济发展对矿产资源需求，促进矿业经济重点发展区域建设；积极改善矿业投资环境，优先保障矿业发展的合理用地需求；支持和鼓励大型矿山企业发展，引导小型矿山企业的联合重组，优先安排矿产资源领域循环经济发展示范工程，切实提高资源利用水平；促进后续冶炼、深加工产业发展，以资源为基础引导重化工业、原材料等基地建设合理布局。
加强对国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区的监督管理和保护。依法划定国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区，实行统一规划和有计划地开采，实现规模开发和有效保护。禁止不符合规划要求和不具备相应资质条件的企业进入国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区开采矿产资源。
建设大型基础设施、大型建筑物或者建筑群，有关主管部门和建设单位应当向国土资源主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况，未经规划论证和国土资源主管部门批准，不得压覆重要矿产地或矿床。划分主体功能区，设置自然保护区、世界文化自然遗产、森林公园、风景名胜区等范围时，有关主管部门应与国土资源主管部门进行充分衔接。
（二）调整矿产资源开发利用结构
推进矿产资源规模化开采。矿山开采规模必须与矿区的资源储量规模相适应，一个矿床（区）原则上只设一个开发主体，严禁大矿小开、一矿多开。严格执行矿山最低开采规模等规划准入和矿山换证许可条件，不符合规划不得新立矿业权，已有矿业权的变更和延续要逐步达到规划要求。鼓励中小型矿山企业按照市场规则，实施兼并重组，促进矿业集中化、规模化、基地化发展。实施小矿分类管理制度，将小矿发展与贫困地区脱贫致富、安置农村富余劳动力就业、建设新农村和构建和谐社会相结合，合理利用资源和保护生态环境。加强监督管理，对不符合最低开采规模标准、资源破坏浪费严重的生产矿山，进行整改联合，依法清理关闭无证开采、浪费资源、不具备安全办矿条件的矿山企业，并落实土地复垦责任。到2015年，大中型矿山比例达到10%以上，逐步形成以大型矿业集团为主体，大中小型矿山协调发展的矿产开发新格局。
优化矿产品结构。鼓励矿产资源开采加工企业根据市场需求，延伸产业链，调整矿产品生产结构，促进单一产品向配套产品、高耗能产品向低耗能产品的转化，提高资源利用水平。建立健全有利于建设资源节约型社会的政策激励机制, 鼓励常规矿物原料替代品的开发利用，鼓励对二次资源和可循环利用资源的开发利用，引导节能型产品的应用，逐步形成与国情相适应的节约资源消费模式。加强非金属矿产品合理开发利用，提高非金属矿产的精细加工水平和集约化利用程度，提升矿产品附加值，发展高新技术和环境保护领域应用的新型非金属矿物材料。制定更加严格的矿产品进出口政策，限制高能耗、高污染和以出口为主要流向的矿产品开发。
促进资源型城市可持续发展。支持资源型城市寻求切合实际、各具特色的发展模式。对资源开采处于增产稳产期的城市，要依据矿产资源规划，适度开发，延伸上下游产业；鼓励发展循环经济，拓宽资源开发利用领域；提早规划产业结构调整和优化升级，积极培育新兴产业。对资源开采出现衰减的城市，加强资源综合评价，开发利用好各种共伴生资源，充分挖掘本地资源潜力，进一步做好危机矿山接替资源找矿工作，加大对矿山企业接替资源预查和普查的支持力度，引导矿山企业出资完成详查和勘探；加快产业结构调整步伐，抓紧培育发展成长性好、竞争力强的接续替代产业。对于资源枯竭城市，中央和省级财政进一步加大转移支付力度，落实支持政策，指导产业转型和尽快形成新的主导产业。
六、矿产资源节约与综合利用
（一）提高矿产资源开发水平
提高矿产资源开采回采率和选矿回收率，减少储量消耗和矿山废弃物排放。鼓励应用陆上油田的二次采油、三次采油技术和低渗透油、稠油的开采技术，促进石油的高效开采。大力提高北方厚煤层矿井回采率。突破煤层气开发的关键技术，提高煤层气采收率，促进煤层气产业发展。加强深部和复杂难采铁矿安全高效开采技术研究和应用，到2015年，铁、锰、铬矿的采选回收率平均提高3－5个百分点。推广溶浸采矿技术，开发深井采矿技术，探索矿山无废采矿技术等，提高有色金属矿产回采率。推广先进适用的资源综合回收工艺及选矿技术，采用超细粉碎设备和高效节能、环保的大型浮选设备，提高有色金属矿产和非金属矿产的选矿回收率。
加强矿产资源采选回收率准入管理和监督检查。新建矿山不得采用国家限制和淘汰的采选技术、工艺和设备，制定开采回采率、选矿回收率和综合利用率的准入标准，达不到要求的不得颁发、延续采矿许可证。强化对开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率的监督检查，引导和强制矿山企业切实提高矿产资源采选水平。积极探索矿产资源税费征收与储量消耗挂钩的政策措施，促进矿产资源节约开发。
（二）加强矿产资源综合利用
加强低品位、共伴生矿产资源的综合勘查与综合利用，充分利用矿产资源。对具有工业价值的共伴生矿产，统一规划，综合开采，综合利用。坚持采气采煤一体化，加强煤层气和煤炭的综合勘查和综合开发，鼓励煤矿瓦斯的综合治理和综合利用，对煤层气富集区勘查开发活动必须统筹规划。对煤层中含气量高于国家规定标准且具备规模化地面抽采和开发利用条件的煤层气重点开采区，统一编制煤层气和煤炭开发利用规划，优先进行煤层气抽采利用，煤层中吨煤瓦斯含量必须降低到规定标准以下，方可实施煤炭开采。对已设立煤炭矿业权的区域，必须对煤层气进行综合勘查和开采。加强油页岩综合利用技术的研究与应用，按照炼油－化工－发电－多金属－建材一体化联合生产模式，实现油页岩的高效、节能、环保开发利用。重点加强有色金属、贵金属、稀有稀散元素矿产等共伴生矿产资源开采、选矿过程中的综合开发利用。合理开发利用与铁矿伴生的铌、稀土、钒、钛等资源。加强伴生硫资源的综合利用和油气资源领域硫资源综合回收，弥补资源的不足和降低对环境的污染。加强盐湖资源的整体开发和综合利用。
加强矿山固体废弃物、尾矿资源和废水利用，提高废弃物的资源化水平。以产生量大和利用潜力大的矿山废弃物为重点，研究推广煤矸石发电和建筑材料生产等技术和工艺，到2015年，煤矸石利用率达到70%以上，粉煤灰利用率达到75%以上。加快新技术、新设备的研究和开发，拓展金属和非金属矿山固体废弃物的综合利用领域，充分利用尾矿资源中的有用成分。提高矿山废水的循环利用效率，矿业用水复用率提高到90%以上。提高铁、铜等废旧金属的回收利用水平，有效替代资源的开采，减少能源消耗和环境污染。
完善矿产资源综合利用的激励引导机制。推动实施矿产资源综合开发利用计划，提高技术创新能力。推进低品位、共伴生矿产、矿山固体废弃物和尾矿资源等的调查工作，全面评价综合利用潜力。严格矿产资源综合勘查和综合评价的地质勘探报告评审备案制度。对暂不能综合开采或综合利用的矿产及含有用组分的尾矿，应采取有效保护措施。明确尾矿开发的准入条件和技术要求等规定，鼓励和支持矿山企业开展矿产资源节约与综合利用和节能减排。对提高资源利用效率的技术改造项目和综合利用项目，制定相应的优惠政策，优先用地供给，提供信贷金融支持。实行定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备名录制度，建立技术咨询服务体系，有效引导矿产资源节约与综合利用。
（三）发展矿产资源领域循环经济
按照“再勘查、减量化、再利用、资源化”的原则，促进形成有利于节约资源、保护环境的资源开发利用模式。加大对矿产资源领域循环经济发展的支持力度。建立评价指标体系，科学评价矿山企业循环经济发展状况。以矿山企业为主体实施循环经济发展示范工程，推进煤层气、油页岩、煤矸石、难选冶黑色金属、共伴生有色多金属、矿山固体废弃物和多金属尾矿资源等综合开发利用，引导和带动矿产资源领域循环经济发展。探索发展循环经济的有效模式，大力推进绿色矿山建设，安全、环保、可持续地发展矿业经济。
七、矿山地质环境保护与恢复治理
（一）加强矿山地质环境保护
严格矿产资源开发利用的环境保护准入管理。加强矿产资源开发过程中的环境保护，最大限度减少或避免因矿产开发而引发的矿山地质环境问题。严格落实新建（改扩建）矿山地质环境影响评价制度。矿产资源开发利用必须制定矿山地质环境保护方案。禁止在城市规划区、主要交通道路沿线、海岸线直观可视范围内露天开采矿产资源，并严格控制地下开采。禁止新建对生态环境产生不可恢复的破坏性影响的矿产资源开采项目，限制开采砂金、砂铁以及其他重砂矿物和湿地泥炭，禁止开采蓝石棉、可耕地的砖瓦用粘土等矿产。严格控制海砂（砾）和河砂（砾）开采，保护海洋环境和促进河道砂石资源的合理开发利用。
加强对生产矿山地质环境保护的监管。加快制定矿山地质环境保护与恢复治理等技术规范和标准。预防为主、防治结合，将矿山地质环境保护与恢复治理目标纳入矿山企业年检重要内容，加强矿山生产过程中对环境影响的控制，对造成矿山地质环境严重破坏的，责令限期整改，逾期整改不达标的予以关闭。
加强矿山地质环境调查与监测。实行矿山地质环境监测、预报预警报告制度。开展全国矿山地质环境调查监测，组织开展大中比例尺矿山地质环境调查评价，对矿产资源集中开发区和重要成矿区（带）开展矿山地质环境调查与评估，为矿山地质环境保护治理提供依据。加强东北老工业基地、西部生态脆弱区、长江中下游等地区的重点矿山地质环境监测，开展对铀矿冶和伴生放射性矿放射性污染现状的调查与污染防治，逐步建立重点区域和重点矿山的环境监测网络，加强对全国矿山地质环境的有效监控和监测数据的快速采集、分析处理与定期发布。
（二）加快矿山地质环境恢复治理
明确矿山地质环境恢复治理工作责任。明确矿山地质环境恢复治理的相关法律责任，全面实施矿山环境恢复治理保证金制度，加强对采矿权人履行矿山地质环境恢复治理义务情况的监督检查。明确各级政府对本行政区域内矿山地质环境恢复治理的目标任务，并列入各级政府的任期目标和年度工作目标。
建立矿山地质环境恢复治理分类管理机制。分类指导、区别对待，建立完善矿山地质环境恢复治理的政策激励机制，加快矿山地质环境恢复治理进程。实行差别化资金筹措政策，促进新老矿山及资源枯竭型城市的生态恢复。对于历史遗留的矿山地质环境问题，调动多渠道资金投入恢复治理，到2015年，矿山地质环境恢复治理率达到35%以上。对于新建和生产矿山，按照“谁破坏，谁治理”的原则，明确矿业权人的义务，严格执行“三同时”制度，加强矿山开采和选矿过程中的废污水处理、废石尾矿长期堆放的环境污染治理，实现同步恢复治理。
实施矿山地质环境恢复治理重点工程。在矿山地质环境破坏严重、影响人民生命财产安全的地区，划定重点治理区，有计划地开展矿山地质环境治理。重点开展矿山采空区地面塌陷、水土环境污染和矿山固体废弃物占用破坏土地等环境问题治理，改善矿区及周边地区生态环境。加强矿山地质环境恢复治理技术研究与推广应用。开展矿山地质环境保护与恢复治理示范，部署矿山地质环境恢复治理重点工程，促进矿山地质环境明显改善。
（三）积极推进矿区土地复垦
严格矿产资源开发利用的土地复垦准入管理。严格落实土地复垦方案审查制度，新建（改、扩建）矿山项目没有土地复垦方案不予受理采矿权申请。严格实施土地复垦方案，采取有效措施，最大限度减少破坏土地面积、降低破坏程度，切实保护耕地特别是基本农田。努力实现边开采、边保护、边复垦。建立土地复垦监管和监测制度，将矿区土地复垦任务完成情况纳入矿山企业年检内容，没有完成土地复垦任务的或没有依法交纳土地复垦费的矿山企业不予通过年检。
积极开展矿区废弃地复垦。坚持“谁破坏、谁复垦”，依法落实土地复垦责任，建立并推进矿区土地复垦费征收使用管理制度。加强土地复垦权属管理，明确复垦土地使用权。对历史遗留矿山废弃土地，逐步建立以政府资金为引导的“谁投资，谁受益”的土地复垦多元化投融资渠道，鼓励各方力量开展矿区土地复垦，确保土地复垦不欠新账，快还旧账。新建、在建矿山开采造成破坏的土地全面得到复垦利用；责任人灭失的矿山废弃地利用程度不断提高，到2015年，历史遗留矿山废弃土地复垦率达到30%以上，到2020年达到40%以上。
实施矿区土地复垦重点工程。划定土地复垦重点治理区，优先复垦基本农田保护区内被破坏废弃的土地，实施国家重点煤炭基地土地复垦重大工程，建立土地复垦示范区，加强土地复垦的技术研究和推广应用。到2010年，开展300个左右重点煤炭基地的土地复垦工程。
八、保障措施
本《规划》一经批准，必须严格执行。涉及矿产资源勘查、开发利用活动的相关行业规划，应与矿产资源规划做好衔接。
（一）建立完善矿产资源勘查开发管理新机制
健全矿产资源法律法规体系。完善矿产资源开发利用与保护等方面的相关法律法规和规章。在《矿产资源法》修订中明确矿产资源规划编制、审批、实施以及违反规划的法律责任等规定，完善规划管理制度，强化规划法律地位。
完善矿产资源有偿使用制度。深化矿产资源有偿使用制度改革，严格执行矿业权有偿取得制度，健全资源开发成本合理分摊机制，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的矿产资源价格形成机制，调整矿业权使用费标准，修订矿产资源补偿费征收管理规定，制订国家出资形成的矿业权处置办法，促进资源集约开发和节约利用。
完善矿业权管理制度和市场建设。按照分类分级管理要求，完善矿业权审查制度。依据矿产资源规划科学设置探矿权、采矿权，并依法进行管理，促进资源勘查、总量调控、布局优化与结构调整等规划目标的实现。大力培育和规范矿业权市场，明确矿业权市场准入条件，加强监管，实行矿业权信息公开化，营造公平、公正、公开的市场环境，推进矿业资本市场、技术市场的发展，促进市场配置资源和宏观调控的有机结合。
完善矿产资源开发收益分配机制。合理调整矿产资源有偿使用收入中央和地方的分配比例关系，向资源原产地倾斜，促进资源开发地区可持续发展。完善矿产资源有偿收益的使用管理，重点用于规划确定的重要矿种和重点地区，加大对矿产资源勘查、矿山地质环境治理投入力度，支持矿产地居民改善生产生活条件。研究制定地质勘查基金项目收益分配的具体办法，促进矿产勘查开采的良性循环。
健全矿产资源勘查开发监督检查体系。加强勘查开发活动和矿业权配置的监督管理，完善矿山储量动态监管、矿业权评估、矿产资源储量评审与登记统计等管理制度。严格实行矿产资源勘查和开发利用年检制度，开展矿产资源勘查开发动态巡查和遥感监测，有效打击各类矿产资源违法行为。强化对规划重点区域矿产勘查开采活动的监督管理，促进矿产资源开发秩序的好转。
（二）推进科技创新和重大工程实施
推进科技进步和技术创新。建立完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的矿产资源开发科技创新体系，加强自主创新和引进消化吸收再创新，鼓励地质勘查新理论、新技术、新方法的研究、推广和应用。积极扶持和引导矿山企业研究开发、引进和应用先进的采选技术，提高解决资源问题的科技支撑能力。积极发展矿山地质环境监测、保护与恢复治理技术。
组织实施矿产资源保障和保护工程。立足于国家和地方经济社会发展需求和现有条件，集中力量，有序安排，重点突破，优选实施一批基础条件较好、潜力较大、带动力强的矿产资源保障和保护工程。加强政策引导，广泛吸引社会资金，开辟多元化投资渠道，加大对重大工程的资金支持。做好重大工程的组织实施，强化监管，加强跨地区、跨部门的协调与合作，实现重大工程的既定目标。
（三）积极参与国际矿业合作
拓展矿业领域开放广度和深度。制定和完善有效利用外资参与资源勘查开发的相关政策，鼓励引进先进的勘查开发技术、管理经验和高素质人才，促进利用外资质量和水平的提高。鼓励外资参与提高矿山尾矿利用率和矿山生态恢复治理新技术开发应用项目，引入先进适用的节能降耗的工艺、技术和设备。制定并完善国外矿产资源勘查开发中介、技术和咨询服务公司等在中国执业的管理办法，规范外商投资矿产资源勘查开发的准入条件，建立符合国际惯例的外商勘查开发矿产资源审批通道。推进外商投资管理信息化建设。
推进与其他国家矿产资源勘查开发技术交流与合作。推进全球巨型成矿带研究计划，了解地质成矿条件和圈定找矿靶区，进行油气基础地质综合研究与区域优选，进一步加强与其他国家矿产资源管理机构合作。为我国优势企业开展境外矿产资源勘查开发提供资料支持。积极参与国际矿业经济规则的制定和协调，在相关国际组织中发挥更重要的作用。
（四）完善规划体系
加强矿产资源规划体系建设。根据《规划》，组织编制实施省、市、县级矿产资源总体规划，以及矿产资源勘查开发重点矿种、重点领域的专项规划和区域规划，逐级落实规划主要任务、指标、分区和政策。重要矿种、重点矿区、大中型矿产地实行统一规划和管理，充分发挥规划对资源配置的统筹和调控作用。规划编制要与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、环境保护规划等相互衔接。
加强矿产资源规划的统一协调和管理。下级规划必须服从上级规划，专项规划和区域规划的编制、审批和实施，必须以总体规划为依据。下级规划要落实上级规划的要求和内容，对法律法规规定和上级国土资源部门授权管理的矿种统筹规划开发、利用和保护活动，认真做好衔接，维护矿产资源规划的权威性和整体性。
（五）强化规划制度化管理
落实规划实施领导责任制。地方各级人民政府应当采取措施，严格执行规划，维护本行政区域内矿产资源勘查开发的正常秩序。将矿产资源开发利用总量调控、勘查开发布局与结构调整、节约与综合利用、矿产资源储备、矿山地质环境恢复治理等重大规划目标纳入管理目标体系进行考核，并将规划执行情况作为主要领导业绩考核的重要依据。
严格规划审查和许可制度。按照规划要求，严格审查矿产资源调查评价、勘查、开采、保护和矿山地质环境恢复治理与土地复垦项目，矿业权的审批、出让、变更和延续等必须符合规划，对不符合规划要求的，不得批准立项，不得审批、颁发勘查许可证和采矿许可证，不得批准用地。在新发现的矿产地申请开展勘查开采活动的，必须纳入规划，严格论证，统筹安排。
推行规划年度实施方案。将矿产勘查、总量调控、布局结构调整、矿业权设置、资源节约与综合利用、矿山地质环境恢复治理等目标和任务，按年度分地区进行分解落实。
建立规划实施监督管理机制。将规划执行情况列为国土资源执法监察的重要内容，定期公布各地规划执行情况。对违反规划审批颁发勘查许可证、采矿许可证的，上级国土资源主管部门应当及时予以纠正，并依法追究直接责任人和有关领导的责任，从重查处在禁止勘查区和禁止开采区内审批、颁发勘查许可证、采矿许可证的行为。给当事人造成损失的，应当追究责任，由责任单位赔偿相对人的损失。对违反矿产资源规划勘查、开采矿产资源的，国土资源主管部门应当予以纠正；造成矿产资源破坏的，要依法查处；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
严格矿产资源规划调整和修编。建立规划实施评估机制，评估报告报规划审批机关备案，并作为规划调整和修编的依据。因形势变化需要进行指标调整的，应进行科学论证。严格规划调整和修编的程序，应对规划调整和修编的必要性、合理性和合法性等进行评估和论证。凡涉及勘查开发方向、规模、布局等原则性修改的，必须报原审批机关批准。
（六）构建保障规划实施的激励与约束机制
实行差别化的投入和激励政策。中央和地方财政专项资金向重点调查评价区倾斜，开展基础地质和矿产资源调查评价。地质勘查基金向重点勘查区倾斜。建立找矿突破激励机制，对重大找矿突破和科技突破予以奖励。加大矿产资源储备保护投入力度。鼓励矿山企业为提高资源采选回收利用水平的技术开发和改造。完善矿业用地政策，支
