对未经清算即吊销公司的企业法人营业执照的置疑及相关建议
作者 戴洪斌
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公司未参加年度检验，被公司登记机关直接吊`销企业法人营业执照，这是常见的事，在司法实践中也常遇见。《公司登记管理条例》规定，每年1月1日至4月30日，公司登记机关对公司进行年度检验，公司有义务依照有关规定进行检验，公司未履行义务，被公司登记机关处罚是应该的。公司登记机关在公司未进行年检或违反了其他法律、行政法规，未被清算的情况下，即直接吊销其企业法人营业执照，这种作法于理于法是否妥当，值得商榷。这一问题，关系到公司登记机关的依法行政，关系到公司和相对方的合法权益的保护，也关系到人民法院处理公司和相对方的权利义务纠纷，故有现实意义。
一、 吊销企业法人营业执照的实质
企业法人营业执照是公司从公司登记机关处领取的法律文件，它记载了公司的两个方面的事项，即公司的法人资格和合法经营权。公司登记机关吊销企业法人营业执照，其法律实质是取消公司的法人资格和经营权，引起的法律后果是，公司被取消法人资格和经营权，公司从主体上被消灭了。
二、未经清算直接吊销公司的企业法人营业执照，违背了《公司法》的规定
当公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现，或股东会决议解散，由股东组成、或由股东会确定人选组成清算组进行清算，以了结公司的债权债务，分配公司的剩余财产，然后再向公司登记机关申请注销公司的法人资格；逾期不成立清算组的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组，进行清算。这是公司终止的正常情况。当公司资不抵债时，被依法宣告破产的，由人民法院由人民法院依照有关规定，组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组，对公司进行破产清算，了结公司的各种债权债务，分配公司的剩余财产，然后再向公司登记机关申请注销该公司的法人资格。这是公司终止的司法途径。第三种情形就是公司因违反法律或行政法规被公司登记机关等有关主管机关责令关闭而终止。公司登记机关等有关主管机关终止公司，依法须组织清算组进行清算，使公司的债权债务得到妥善解决，公司的剩余财产也得到妥善的处理，然后再终止公司。有关主管机关，特别是公司登记机关的一般作法是，不组织清算组对公司进行清算，就直接终止公司，上面提到的某公司因未参加年检而被吊销企业法人营业执照即属此情形。
依照《公司法》的有关规定，公司因违反法律、行政法规被依法责令关闭的，应由有关主管机关组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组，进行清算。清算结束后，清算组应当制作清算报告，报股东会或有关主管机关确认，并报送公司登记机关，申请注销公司登记，公告公司终止。公司终止是指公司的法人资格消灭，公司在组织上彻底解散，并永久停止营业活动，终止公司是严肃的事情。有关主管机关，特别是公司登记机关，终止某公司，应经清算阶段在处理及了结公司的权利义务关系、分配公司的剩余财产后，始得终止公司。公司登记机关在终止公司的过程中，常是不经过组织成立清算组进行清算，就直接吊销公司的企业法人营业执照，取消公司的经营权和法人资格。公司登记机关的本意也许是，取消公司的经营权，于是就吊销企业法人营业执照。由于公司的经营权和法人资格同载于企业法人营业执照，吊销执照，比如一同取消其法人资格。公司登记机关对公司未经清算就取消法人资格，是与《公司法》的规定相冲突的，因公司登记机关终止公司须经清算。
三、 直接吊销企业法人营业执照，不利于了结公司的债权债务、处理公司的剩余财产
1、 公司终止后，无法律依据再成立清算组
从法理上讲，公司被吊销了企业法人营业执照，公司即告终止，公司终止后，再无法律依据成立清算组。如要对公司的遗留问题进行处理，只算是一种善后事宜的处理，非清算行为。故直接终止公司，使《公司法》的有关主管机关组织成立清算组进行清算、了结公司债权债务、处理公司剩余财产的规定，无从得到落实。
2、 公司被直接终止后，股东和公司登记机关怠于处理公司的遗留问题
公司未经清算被公司登记机关终止后，股东常是怠于处理公司的遗留问题的；股东除对分配公司的现有财产有兴趣外，对公司的债权债务不再关心，或因无法行使而不能关心。这样的终止比如引起民事法律关系的混乱，回影响公司的相对人的利益。
公司登记机关在吊销企业法人营业执照后，也不会再过问公司的遗留问题。它认为其吊销行为，是对公司的一种行政处罚，至于公司的其他事宜则不属于它的责任范围，而应属于民事范围。基于这样的认识，公司登记机关总是怠于处理公司的遗留问题，使公司处于自生自灭的状态。
3、 公司的债权人实现权利的困难，人民法院处理纠纷的困难
公司被吊销企业法人营业执照，其法人资格就不存在了，公司的债权人无法对主体上已不存在的公司提起请求，因无法律依据再成立清算组，也不能向所谓的清算组提起请求。故，直接吊销公司的企业法人营业执照，必将影响公司的债权人的债权的实现。
由于公司在主体上已不存在，也无法律依据成立清算组，故对人民法院处理有关纠纷也造成了困难。
四、 对终止公司的建议
1、 现有制度下的公司终止方法
公司登记机关欲解散某公司，可先作出决定关闭，取消其经营权；而暂不吊销企业法人营业执照，保留其法人资格。然后，公司登记机关组织成立清算组进行清算。清算事宜了结后，再取消其法人资格，吊销企业法人营业执照。
但以上方法易生弊端。公司被取消经营权后，公司的企业法人药引子仍未被吊销，其他人会误认为该公司仍具有执照上记载的经营权，易造成相对人的损害，易造成新的纠纷。此弊端是因经营权和法人资格同载于企业法人营业执照而引起的。
2、公司的经营权和法人资格分载于不同的法律文件
经营权和法人资格同载于一个企业法人营业执照，是导致公司终止程序混乱的原因。为避免该混乱，可考虑将经营权和法人资格分开记载。公司的经营权和法人资格的性质是不同的，也是独立存在的，完全可以用两个文件来分别记载，一个文件记载公司的合法经营权，这一文件可称为公司营业执照；另一个文件记载公司的法人资格，这一文件可称为公司法人资格证明书。
（1）方便了公司登记机关的终止程序
公司登记机关需终止公司时，可先吊销其营业执照，取消该公司的经营权；而暂不取消该公司的法人资格，即暂不吊销其公司法人资格证明书，在该公司未经清算了结清算事宜之前，该公司的法人资格仍然存在。待该公司的清算事宜结束，权利义务得到了结，剩余财产得到分配，方吊销其法人资格证明书，取消其法人资格。
公司登记机关在取消公司的经营权时，就不会象原来那样，因吊销企业法人营业执照而导致公司的法人资格的消灭，不会影响对公司的清算工作。
2、有利于了结公司的债权债务，分配其剩余财产
《公司法》特别重视对公司的清算工作，规定，有关主管机关终止公司须经清算，由有关主管机关组织股东、有关主管机关和有关专业人员组成清算组进行清算。《公司法》规定终止公司须经清算，其目的是为了避免因公司登记机关直接终止公司而带来的有关民事法律关系的混乱，是为了保护有关当事人的合法权益，了结公司的债权债务，分配公司的剩余财产。故可以认定清算是公司终止的前置程序。
将公司的经营权和法人资格分载于两个法律文件上，公司登记机关先吊销其营业执照，取消其经营权，由公司登记机关组织成立清算组进行清算工作，在清算阶段了结公司的各种民事法律关系，保护各有关当事人的合法权益。清算事宜终结，公司登记机关再吊销其企业法人资格证明书，取消该公司的法人资格。可见，将公司的经营权和法人资格分载于两个法律文件的作法，有利于公司清算程序的依法有序地进行，让清算成为公司登记机关终止公司的必经程序，有利于在清算程序中了结公司的债权债务，分配公司的剩余财产，以实现《公司法》规定清算的目的。经过这样的清算程序，一般不会有遗留问题。
3、有利于人民法院对纠纷的主体认定
4、可增强公司登记机关的清算责任
公司被直接吊销企业法人营业执照、终止后，公司登记机关总是怠于处理公司的遗留问题，让公司的遗留问题自生自灭，引起很多麻烦。公司未经清算即被直接吊销企业法人营业执照，是公司登记机关忽视《公司法》要求其组织成立清算组进行清算的责任而造成的。另外，有关法律法规对有关主管机关的清算工作的规定也很笼统，不具体，无可参照的程序性规定，使主管机关处于无法适从的境地，这也是有关主管机关不组织对公司的清算的一个原因，进而造成有关主管机关规避对公司的清算。
如将公司的经营权和法人资格分载于两个法律文件，就可克服公司登记机关在组织清算中的程序性矛盾，在程序上保证公司登记机关对清算的可操作性，那样，就可以严格按照《公司法》的有关规定对公司进行清算。由于有关法律对有关主管机关组织清算的规定不具体，还应该对有关规定进行解释和补充，作到有法可依。将公司的经营权和法人资格分载于两个法律文件，就可严格要求公司登记机关不得推卸组织清算的责任、减少清算程序，不得直接吊销公司的企业法人营业执照，直接终止公司。这是对公司登记机关组织清算上的程序性的保证，它增强了公司登记机关对清算工作的责任性，这样，才能够让公司登记机关终止公司的行为依法有序地进行，才不会对有关当事人的合法权益造成损害，也才能使社会经济秩序稳定健康地发展。
综上所述，公司登记机关直接吊销公司的企业法人营业执照，违背了《公司法》的有关规定，规避了对公司的清算责任，引起了公司终止程序的混乱，故对直接吊销公司的企业法人营业执照的严重性应有足够的认识。公司登记机关在终止公司的过程中加强其程序性和合法性，才能真正保护当事人的合法权益。同时，也应呼吁出台相关的有关主管机关的清算责任的法律法规，使公司登记机关等有关主管机关终止公司的行为尽早规范化。
北京市人民警察巡察执法暂行规定
北京市政府
北京市人民警察巡察执法暂行规定
市政府
第一章 总 则
第一条 为了实施市人民代表大会常务委员会《关于在崇文区、海淀区试行人民警察巡察执法的决定》，根据有关法律、法规，制定本规定。
第二条 本规定适用于崇文区、海淀区。
第三条 市公安局崇文分局、海淀分局内分别设立人民警察巡察支队。巡察支队（以下称巡察部门）在公安分局领导下，负责本辖区道路、广场范围内的巡察工作。
崇文区、海淀区有关行政职能部门应当依法配合人民警察巡察部门做好巡察执法工作。
第四条 市公安局和崇文区、海淀区人民政府负责组织本规定的实施。崇文区、海淀区人民政府应指定部门负责巡察执法的协调工作。
第二章 巡察部门的职权
第五条 人民警察巡察部门的职责：
（一）在道路、广场范围内
1、维护社会治安秩序和公共安全；
2、维护交通秩序；
3、维护市容环境整洁；
4、维护城市公用设施和其他公共设施；
5、维护经济秩序。
（二）参加突发性灾害事故的救援工作，救助急需帮助的人。
（三）依法由人民警察巡察部门履行的其他职责。
第六条 人民警察巡察部门有权作出下列行政处罚决定：
（一）警告；
（二）200元以下罚款；
（三）没收财物；
（四）吊扣一个月以内机动车驾驶证或车辆牌证。
第七条 人民警察巡察执勤时有权行使下列职权：
（一）查验居民身份证、外来人口暂住证、营业执照、占路许可证或者其他证件；
（二）讯问有行政违法行为或者有犯罪嫌疑的人员，检查、扣留与违法行为或者犯罪嫌疑有关车辆、物品；
（三）对违法行为人传唤或者强制传唤，缉捕被通缉的犯罪分子和现行犯罪行为人；
（四）在追捕、救援、救护等紧急情况下，临时征用公私交通工具、通讯工具。
第八条 对在道路、广场上流浪、乞讨、露宿街头、生活无着等人员，肇事、滋事的精神病人，危及本人或者他人人身安全折醉酒人，人民警察巡察人员应予收容、约束，送交附近公安派出所处理。
第三章 违法行为与处罚
第九条 对有扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯他人人身权利、侵犯公私财物、妨害社会管理秩序等，属《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三章第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第三十条、第三十二条规定的行为，应当
处警告、200元以下罚款的，由人民警察巡察部门依照本规定给予处罚；应当处200元以上罚款、拘留、劳动教养和追究刑事责任的，报送公安分局或者公安派出所处理。
第十条 非法运输、销售、携带、燃放烟花爆竹的，扣留全部烟花爆竹、非法所得，报送公安分局或者交当地公安派出所处理。
第十一条 在禁止养犬区的道路、广场上携犬活动的，对携犬人处50元以上200元以下罚款，并没收所携犬。
在禁止养犬区的道路、广场上贩卖活犬的，处50元以上200元以下罚款，没收非法所得和贩卖的犬。
第十二条 沿街设置的广告牌、霓虹灯、遮阳棚及其他设施出现危及公共安全情形的，责令设置单位立即改正或者拆除，并对其负责人处50元以上200元以下罚款。拒不改正或者拒不拆除的，移送有关主管部门处理。
第十三条 从临街建筑物上向下抛掷物品的，对行为人处50元以下罚款或者警告。
第十四条 有下列行为之一的，处5元罚款或者警告：
（一）行人不走人行道，或者过车行道不走人行横道的；
（二）骑坐或者钻跨交通隔离设施的；
（三）驾驶非机动车逆向行驶的；
（四）手推车（倒垃圾、运煤、工地范围内运料除外）、排子车、畜力车在三环路以内道路行驶的。
第十五条 机动车驾驶员停放机动车或者临时停车违反规定的，处5元罚款，对应吊扣车辆版证或者驾驶证的，移送公安交通管理部门处理。
第十六条 有下列行为之一的，予以取缔，处50元以下罚款或者警告：
（一）未经批准占用道路摆摊设点、堆物作业或搭建各种设施的，或超过批准的范围、期限占用道路的；
（二）往车行道上排水或者抛弃物品妨碍交通的；
（三）未经批准，设置停车、存车处的；
（四）在道路上玩球、跳舞、演技、游艺、散放畜禽的；
（五）在道路上进行其他妨碍交通活动的。
第十七条 有下列行为之一的，处50元以上200元以下罚款，并责令恢复原状；应当赔偿损失的，移交公安交通管理部门或者市政管理部门处理；应当拘留处罚的，报送公安局处理。
（一）移动、损毁、拆除道路交通标志、标线、信号灯和其它道路交通管理设施的；
（二）未经主管部门批准擅自挖掘道路的。
第十八条 发生火灾时，车辆、行人不听疏导、指挥或者扰乱火灾现场秩序，影响灭火救灾的，处100元以下罚款或者警告；应当拘留处罚的，报送公安分局处理。
第十九条 停车、堆物堵塞消防通道，埋压、圈占或者损毁公共消火栓及其他消防设施的，处100元以下罚款或者警告，并责令改正；应当追究刑事责任的，报送公安分局处理。
第二十条 有下列第一项行为的，5元罚款；有第二至六项行为的，处10元以上100元以下罚款，并责令改正。
（一）随地吐痰，乱扔瓜果皮核、烟头、纸屑、食品包装等废弃物的；
（二）乱倒垃圾、渣土、污水、焚烧杂物、垃圾、树叶，或者堆放树技、掏挖的污泥不及时清运的；
（三）运输流体和散装货物不作密封、包扎、覆盖，在道路上泄漏、遗撒的；
（四）建设工程施工现场不围挡、污水流溢、施工车辆车轮带泥上路行驶的；
（五）在临街建筑物或者其他设施上涂写、刻画、张贴物品的；
（六）在街道摆摊、设点，不按规定保持环境卫生的。
第二十一条 张挂、张贴的标语、宣传品、广告、招牌残缺不全、污损不整的，处10元以上50元以下罚款，并责令改正；情节严重的，可处50元以上200元以下罚款。
第二十二条 设置户外霓虹灯、灯箱、电子显示牌等，出现损坏或者显示不全的，限期修复，可并处50元以上200元以上罚款。逾期不修复的，移送市容环境卫生管理部门处理。
第二十三条 经批准在道路上临时摆摊经营，擅自改变经营地点或者不亮照经营的，责令改正，并处警告或者50元以下罚款。
第二十四条 对未经工商行政管理部门批准，无照经营的，处50元以上200元以下罚款，没收非法所得和非法经营的商品、经营工具。
第二十五条 对欺行霸市、强买强卖的，处50元以上200以上罚款，并处没收非法所得和非法经营的商品、经营工具；扰乱社会秩序情节严重的，报送公安分局处理。
第二十六条 非法买卖外汇、金银、金银制品的，扣留非法买卖的物品，没收非法所得，处200元以下罚款，扣留的物品，依照国家有关规定处理，情节严重的报送公安分局处理。
第二十七条 买卖发票、报销凭证及其他证券的，没收非法所得和非法买卖的票证，处50元以上200以下罚款；情节严重的，报送公安局或者工商行政管理部门处理。
第二十八条 有下列行为之一的，责令恢复原状，处5元以上20元以下罚款：
（一）损坏、践踏草坪、花坛和绿篱的；
（二）钉拴刻画树木、攀折花木的；
（三）在绿地内乱倒、乱扔废弃物的。
第二十九条 有下列行为之一的，责令改正，处50元以上200以下罚款。对应予赔偿的，移送城市绿化管理部门处理。
（一）就树盖房或者围圈树木的；
（二）在绿地或者道路两侧绿篱内设置营业摊位的；
（三）在草坪或者花坛内堆物堆料的；
（四）驾驶车辆或者从事其它作业撞伤、撞倒树木、绿化设施；
（五）向绿地倾倒污物、排放污水，严重污染绿地的。
第三十条 向排水沟、雨水口、检查井内倾倒污水、垃圾、粪便、渣土等废弃物的，责令恢复原状，处50元以上100元以下罚款。
第三十一条 对依照本规定暂扣的物品，被暂扣物品人自接到发还通知之日起3个月内不来领取的，按无主物处理。
第三十二条 行为人违反本规定，造成他人财产或者人身伤害的，由行为人赔偿损失或者负担医疗费用。
第四章 处罚程序
第三十三条 处警告、50元以下罚款，由人民警察巡察人员当场执行。
处50元以上200元以下罚款、罚没财物，由巡察支队裁决。裁决前，应对当事人进行传唤、讯问和取证。
第三十四条 对应当裁决200元以上罚款、拘留处罚，或者应当给予劳动教养、追究刑事责任的，由巡察部门立即报送当地公安分局或者交公安派出所处理。
第三十五条 对按照本规定应当移送其他行政主管部门处理的，巡察部门应制作案件移送书，连同有关证据和查扣、没收的物品，在3日内移送主管部门。
被移送的部门对移送的案件应当受理，不得拒绝，并将处理结果告知移送的人民警察巡察部门。
第三十六条 巡察部门在执法时，应使用统一制作的当场处罚决定书或者行政处罚裁决书。
第三十七条 罚款和没收的财物及其变价款全部上交财政。
第三十八条 当事人对巡察部门处罚裁决和行政强制措施不服的，可以在接到裁决书之日起5日内，向公安分局申请复议；公安分局应当在接到复议申请之日起5日内作出裁决；不服公安分局裁决的，可以在接到复议裁决书之日起5日内向人民法院提起诉讼。
人民警察巡察部门依照本规定，移送其他行政主管部门处理的案件，当事人对该部门处罚决定不服，申请复议或者提起诉讼的，不适用前款规定。
第五章 附 则
第三十九条 本规定中所称以上、以下，都包括本数在内。
第四十条 本规定执行中的具体问题，由市公安局负责解释；属于人民警察巡察部门与其他主管部门的职权范围问题，由市人民政府法制办公室解释。
第四十一条 本规定自1994年1月1日起施行。
1993年12月22日
