福建省各级人民代表大会常务委员会办理人民群众来信来访工作条例
福建省人大常委会
福建省各级人民代表大会常务委员会办理人民群众来信来访工作条例
福建省人大常委会
（1991年12月25日福建省第七届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 1991年12月31日公布施行）
第一条 为了加强人民群众的来信来访工作，密切福建省各级人民代表大会常务委员会（以下简称人大常委会）与人民群众的联系，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，结合我省实际情况，制定本条例。
第二条 各级人大常委会的信访工作以党的基本路线为指导，为人大常委会履行宪法、地方组织法赋予的各项职权服务；为促进民主与法制建设服务；为人民群众服务。
第三条 各级人大常委会信访工作任务：
（一）受理和接待人民群众的来信来访；
（二）受理人大常委会组成人员交办的人民群众来信来访事项；
（三）受理上级人大常委会交办的人民群众来信来访事项；
（四）反映信访工作情况、动态和信访中的重要问题。
第四条 各级人大常委会办理下列内容的人民群众来信来访：
（一）对本级人大及其常委会通过的决议、决定和制定的地方性法规的建议、批评和意见；
（二）对本级人大及其常委会工作的建议、批评和意见；
（三）对本级人民代表大会代表、常委会组成人员的建议、批评和意见；
（四）对本级人民政府、人民法院、人民检察院违反法律的行政、司法行为的批评和意见；
（五）对本级人大及其常委会选举和任命的国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关工作人员违法渎职行为的检举和控告；
（六）对下一级人大及其常委会或乡镇人民代表大会的决议、决定的建议、批评和意见；
（七）对不服本级人民法院的判决、裁定和人民检察院免予起诉、不予起诉决定的申诉信访件；
（八）人民群众反映的人大常委会职权内的其他重大问题。
第五条 各级人大常委会对人民群众来信来访件分别情况作如下处理：
（一）按照“分级负责，归口办理”的原则，交有关职能部门办理，有关部门必须认真调查处理，并答复来信来访者；
（二）发函交有关职能部门查办的信访件，应明确提出必须查实的问题，承办单位应在三个月内向人大常委会报告查处结果，并答复来信来访者，到期不能上报的，要说明情况；
（三）对于承办单位处理不当的，可以要求其重新调查并提出处理意见，或要求其补充说明，承办单位应在接到重新调查或补充说明的通知之日起二个月内办结，并向人大常委会报告结果；
（四）对本级人民政府、人民法院、人民检察院因职责不明、管辖不清而均不予受理的控告、申诉案，由人大常委会指定承办单位；
（五）对需要进一步调查核实后处理的信访件，分别情况，责成有关部门调查处理，或由人大常委会办事机构组织调查处理，必要时，经人大常委会决定，组织特定问题调查委员会调查处理。
第六条 各级人大常委会在办理信访件中，对需要调阅案卷的，由人大常委会或人大常委会主任会议授权的办事机构向本级人民政府、人民法院、人民检察院查阅或调阅有关案卷、卷宗或材料。
第七条 对上级人大常委会交办的信访件应及时办理，并应在三个月内或按上级人大常委会规定的期限内办结并报告结果。
第八条 对信访工作做出显著成绩的单位和个人，各级人大常委会及有关领导机关可给予表扬和奖励。
第九条 国家机关工作人员有下列行为之一的，各级人大常委会及有关领导机关可给予批评教育、行政处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对来信不及时阅办，对应接访而拒不接访造成严重后果的；
（二）对有理有据的申诉控告推诿、拖延或拒不办理造成严重后果的；
（三）对交办的信访件拖延不办，又不说明理由的；
（四）受贿索贿、徇私枉法，报复打击当事人的；
（五）将控告、检举材料转交或转告被控告、被检举者的；
（六）利用职权引诱、恐吓、胁迫当事人就范的；
（七）其他违纪违法行为。
第十条 来信来访人员中有下列行为之一的，各级人大常委会可责成有关部门给予批评教育、行政处分，或由民政、公安部门收容遣送、治安处罚或劳动教养，构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任：
（一）无理取闹，不听劝告，妨碍国家机关工作人员执行公务的；
（二）聚众闹事，影响国家机关正常工作秩序，冲击人民代表大会及其常务委员会的；
（三）利用各种手段侮辱、威胁、殴打、伤害信访工作人员的；
（四）利用信访渠道捏造事实诬陷他人、散布谣言或反革命言论的；
（五）其他违纪违法行为。
第十一条 对香港、澳门、台湾同胞和海外侨胞的来信来访均按本条例的规定办理。
第十二条 福建省各乡镇人民代表大会主席团办理人民群众来信来访可参照本条例执行。
第十三条 本条例由福建省人大常委会负责解释。
第十四条 本条例自公布之日起施行。
1991年12月31日
市场经济与法制建设——建立市场经济体制离不开行政法
2000年9月13日 09:12 应松年 马怀德
建立市场经 济体制，必须用行政法手段重新塑造政府职能，对政府与市场主体关系加以重新定位。把宏观调控职能纳入法制轨道。在新形势下对依法行政原则的理解也不能局限于依法办事，而应理解为凡法律未授权的，行政机关均不得为之，包括具体和抽象行为。这种理解有助于防止个别既得利益部门阻碍破坏改革现象的发生。当前改善加强行政执法的关键是职消行政机关享有的过大处罚权和行政强制权，如将15日以上人身罚改为行政刑罚，由司法机关行使，以保障其力度和公正性。此外，也必须承认市场经济与腐败有着某种联系，关键是加强制度建设，实行政务公开，建立起权力集中，垂直领导，发挥舆论监督作用的新的监督制约体制。
建立和完善社会主义市场经济体制，必须依靠完备的法制。新体制不仅需要规范市场主体及相互关系、维护市场秩序的民商法律、刑事法律，而且需要规范政府与市场、政府与企业、个人关系以及规范政府自身的行政法律。在目前行政权过大又缺乏必要规范的情况下，强调行政法的作用更具有现实意义，因为建立市场经济体制的每一项改革措施都可能因行政机关的扭曲和抵制而变形甚至流产，法律赋予企业、个人的各种权利也可能因行政机关的不适当干预而化为泡影。因此，如何规范政府权力，保证改革方案的顺利实施，是当前建立完备法制，促进市场经济体制建成的重要任务。本文旨在提出市场经济体制下行政法的基本作用及自身理论的更新问题。
一、行政法是重塑政府职能的最有效手段
（一）市场经济体制下的政府职能
市场经济体制要求打破以政府为中心、以计划命令为手段的经济模式，将市场作为经济活动的中心，将经济规律作为市场运营的准则。由此，政府对经济的管理，必须由直接的微观管理，转变为制定战略计划、确立市场规则、向市场主体提供服务、促进市场发育，维护市场秩序的以宏观、间接管理为主的宏观微观相结合的管理。例如，负责制定经济发展计划，运用银行、财政、信贷、税务等手段引导市场主体，调整经济结构，提供社会保障，协调社会文化事业，监督市场主体行为，维护公平竞争，管理对社会公益及人民安全健康可能发生影响的特种行业等等。也就是要求政府职能从传统的计划、审批许可、指挥、组织产供销、命令向规划、制定政策、运用经济杠杆、指导、协调、服务转变。
（二）实现政府职能的转变，必须依靠行政法
实现政府职能的革命性变革，必须依靠完备的法制。具体地说，用法律形式重塑政府与市场主体的关系。一方面废除那些与市场经济不相适应的旧职能，另一方面确定市场经济要求的新职能。实践证明，政府职能不转变，自由、竞争、公平的市场机制就无法形成，而职能 转变涉及既得利益部门和机构的权力，必然会遇到各种阻力，不可能一蹴而就。这就要求通过行政法的手段，逐步规范政府权力，调整政府与市场主体的关系，塑造政府的新职能。
调整市场经济的法律， 不外乎两大类，一是调整市场主体之间、市场主体与市场之间的法律，即民商法律，此类法律目前已引起人们普遍重视；另一类是调整政府与市场及市场主体之间关系，以及在市场经济体制下政府自身组成、结构、职责、活动方式等的法律，即行政法，制定此类法律的必要性似乎尚未引起人们重视。实际上，以上两类法律，缺少任何一类，都不可能建立起成熟、有序的市场经济体制。纵观世界各国的现代市场，几乎无一不与政府的良好的服务、指导、调控和管理有关。市场主体的产生与成长，市场主体间平等、有偿关系的健康发展，市场运行的良好秩序和环境等，都离不开政府，离不开行政法。由于新体制的需要，传统体制下管理企业人、财、物、产、供、销的部门必须撤销和精简，这就需要通过制定行政机关组织法、编制法等行政法手段实现。实行宏观调控，同样也离不开行政法。虽然宏观调控是政府在市场经济体制下干预经济的有效形式，但以行政命令或政策为宏观调控的主要方式存在两个问题，一是依靠领导人的英明，将产生"随领导人改变而改变"的运动式弊病，这决不是长久之计；二是过度主观随意性，将导致实际操作中的随意性，即使再合理有效的宏观调控措施，也可能被歪曲执行而面目全非。因此，政府从微观直接管理转向宏观调控，也必须建立在法律基础上，在法律范围内，辅之以政策性调整，实现政府职能的真正转变。
（三）重塑政府职能的新方式----行政合同
受计划经济体制的影响，传统行政法，一般强调行政法律关系中的单方面性，即行政法律关系常常因行政机关单方意思表示而形成、改变或消灭。这是行政法律关系最基本的特点，从某种意义上说也是优点所在，否则政令将无法推行，管理将无法维系。但单方意思表示也有缺点，因为单方意思表示常常并不征求或尊重对方的意见，易于引向主观武断，助长强迫命令，当然也就难以调动对方的积极性。因此，在资本主义进入高度经济发达阶段后，在单方意思表示基础上的双方意思表示，即行政契约应运而生。它主要运用于经济领域，其主要特征是行政加合同。与单方行政行为不同，它是合同，以双方意思合一为前提，在多数情况下，相对一方常常得到某些优惠。在合同履行中因行政一方责任造成的损失应得到补偿；但它又保留着行政的某些特权，诸如作为一方当事人的行政机关有权指挥合同履行、改变或撤销合同以及判断对方有错而给予制裁等等。目前，行政合同在法国、德国、日本等国相当盛行。我国在改革开放以后，行政合同也迅速发展起来，涉及人事、经济等诸多领域，甚至计划生育方面也创造性地运用了行政合同形式。其中尤其以政府机关为发包方的各种承包合同一度成为我国经济体制改革的重要形式。由于没有行政合同法，缺乏必要的规范，因而实践中产生了许多问题。可以肯定，在市场经济条件下，行政合同仍将有广阔的用武之地。对于它的性质、特点、方式、程序等等的研究将是摆在行政法学者面前的一项重要任务。行政合同法的草拟也需要提上议事日程。
二、重新认识依法行政原则
依法行政原则 是行政法的精神所在，也是构建行政法体系的一块基石。早在十九世纪就有人明确提出"国家机关的活动必须遵守法律，而法律要由人民或其代表机关制定。"①在这以后的百余年时间里，依法行政原则得到不断地丰富和发展，成为世界上许多国家普遍承认的一项行政法基本原则。
（一）全面理解依法行政原则
行政诉讼法实施以后，依法行政的观念深入人心。对依法行政原则，一般都从行政机关行为的角度进行解释，即依照法律规定管理国家事务。而很少从行政机关职权来源，即职权法定方面立论，毫无疑问，依法行政原则本身就蕴含了职权法定这一基本内涵。因此在转变政府职能，建立市场经济新秩序过程中，必须突出强调依法行政原则中职权法定，政府必须在法律规定的范围内活动，凡法律未经授权的，政府均不得为之这一内涵，
当然，这一原则不是凭空杜撰的，而是人民与政府的关系和市场经济的本质要求决定的。我国宪法规定，"中华人民共和国一切权力属于人民"。行政机关是"权力机关的执行机关"，换言之，行政机关的职权是人民授予的，法律规定政府享有多大职权，政府才能行使多大职权，凡是人民没有授予、法律没有规定的，政府就无权行使，否则就是超越职权或滥用权力，就是违法。
对依法行政原则的片面理解，导致的实践结果是严重的，特别在建立社会主义市场经济过程中，有些政府管理部门，尤其是那些握有旧体制下相当权力的机关，非但没有成为推动促进改革的动力，反倒成为改革的最大阻力。在这些部门和机构看来，凡是法律没有禁止的，政府均可以为之，于是在实践中就采用各种手段，设法保留本部门的权力和利益； 有的搞"翻牌公司"谋取利益；有的则直接凭借垄断地位，把权力商品化，在各项业务中收取费用，从中谋利；还有将无偿服务变为有偿服务；自主或擅自审批收费项目，扩大收费范围，提高标准；还有乱设卡，乱办开发区、乱摊派以至滥用权力乱处罚等等，不一而足。
从以上种种教训不难得出一个结论，政府不仅要依法办事，更必须在法律授予的职权范围内活动。政府的公权力是由人民通过立法授予的，因而是有限的，受法律制约的，其根本的界线在于法律规定。凡是法律没有授权的，政府均不得为之。这是对依法行政原则更为全面的理解。
（二）强制政府权力的有限性也是社会主义市场经济体制的必然要求
从计划经济转向市场经济的过程实际上是政府逐步退出经济活动的前台，交出本应属于企业、个人的权利，割断婆媳关系，重塑政府职能的过程。而这一过程对政府中的某些部门和领导者来说是十分痛苦和不情愿的。政府不守法，不自律，即使授予企业再多的权
力也无济于事。因为企业权力是有限的，政府权力是无限的，传统上的企业法等法律规定的一些内容就反映了这一点。这些法律不是指明政府对企业享有哪些权利，其余一切权利都归企业，而是划定企业有哪些权利，此外一切归政府。这种权力倒置现象最终使企业继续成为政府的附属部门，政府可以通过各种手段将其卡死。因此，不注意政府权力的有限性而任其在市场经济体制下发展，那么就可能导致一系列破坏市场关系，损害竞争，漠视市场主体权利的恶果。即使设计出再好的改革方案，也可能因为触及既得利益部门的权力而被歪曲，成为少数人"权钱交易"、"金钱游戏"的通道。正象一位经济学家所言，"此次改革直接涉及一些行政主管机关和关键部门。这些人能否坚决告别旧传统，主动推进经济体制和本单位职能的重塑，对于此次改革至关重要。"②
市场经济是由法律创制并按照法律规则运作的有序经济，是以市场为中心，以政府为保障的高度自律性经济。市场关系在很大程序上可以自我调整，排斥政府过多的直接干预。政府的职责不是直接干预或介入市场，不是作为市场主体出现，更不是通过行政命令的手段调节市场关系，而是要充分依靠、发挥法律作用，特别是行政法的作用调整政府与市场，政府与企业及个人的关系，使它们之间由原来的单纯命令服从关系转变为法律上的权利义务关系。使规范化的法律调整取代不规范的政策调整。我们主张政府权力有限性及职权法定主义，并不意味着市场经济完善无缺，无需政府规制。相反，对于市场经济条件下出现的各类问题，需要一个强有力的政府进行法律管理。因为市场经济是靠市场规律调整的，由于利益驱动，不免出现盲目性，破坏经济发展平衡。特别在市场秩序不健全的情况下，必须出现偷税、漏税，走私欺诈、哄抬物价、虚假广告、制造伪劣假冒产品等现象。对此，政府必须担负起必要的管理职责。必须指出，无论政府进行宏观调控，还是维护市场秩序，都必须纳入法制轨道。离开法制，政府的宏观调控也许一时一地产生局部效力，而不可能发挥持久、稳定而全面的作用，甚至可能成为主观随意性的产物；同样，离开了法制维护市场经济秩序，最终会化作时起时伏，时好时坏的经济运动，不可能建立起长期稳定的经济秩序。
