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国土资源部


国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知

国土资发〔2011〕55号


各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局），中国地质调查局、中央地质勘查基金管理中心：

　　2006年国土资源部下发《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号，以下简称12号文）、《关于进一步加强煤炭资源勘查开采管理的通知》（国土资发〔2006〕13号，以下简称13号文）以来，矿业权分类管理全面实施，煤炭矿业权设置方案制度率先推行，在规范矿业权管理，提高矿产资源保障能力等方面取得了明显成效。为进一步深化矿业权分类管理，优化矿产资源勘查开采布局，落实地质找矿新机制，保障找矿突破战略行动顺利实施，现就进一步完善矿业权管理（石油、天然气除外），促进整装勘查有关问题通知如下。

　　一、完善矿业权分类管理

　　（一）细化完善勘查风险分类。继续按照12号文的规定，实行矿业权分类管理。省级国土资源主管部门可结合本地实际，依据12号文中“矿产勘查开采分类目录”，综合考虑矿床类型、勘查深度和地质工作程度等因素，提出调整完善的建议，经专家论证、社会公示、报部批准后予以实施。

　　（二）全面实行矿业权设置方案制度。对于高风险勘查，以整装勘查区为重点，根据地质构造条件，区域成矿规律，矿产资源潜力评价、储量利用调查和矿业权实地核查成果，编制矿业权设置方案，合理划分探矿权区块。对整装勘查区以外的高风险勘查，也要积极推进矿业权设置方案的编制。对于煤炭以外的其他低风险勘查，参照13号文关于煤炭资源的管理，根据资源赋存状况和地质构造条件，编制矿业权设置方案；资源情况不清的，先由国家出资开展预查和必要的普查工作。对于无风险矿种，由国家出资开展必要的地质工作后，直接编制采矿权设置方案。矿业权设置方案的编制以矿产资源规划为依据，整装勘查区的矿业权设置方案应与整装勘查实施方案相衔接。通过实施矿业权设置方案制度，保障和促进矿产资源勘查开采合理布局。矿业权设置方案具体编制要求见附件。

　　国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区、整装勘查区的矿业权设置方案由省级国土资源主管部门编制，国土资源部审批；其他矿业权设置方案由省级国土资源主管部门组织编制并审批，其中涉及《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）和《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）规定的34个重要矿种的矿业权设置方案，报部备案。

　　矿业权设置方案未经批准或备案，不得新设低风险勘查和无风险矿种的矿业权，不得新设整装勘查区高风险勘查的探矿权，国家为编制矿业权设置方案开展的勘查工作除外。各地应根据矿业权出让的需要，选择重点地区优先组织编制矿业权设置方案。审批机关应保证审批时效，及时批复。对各类已设矿业权，凡不符合矿业权设置方案要求的，应按方案逐步推进矿业权整合，促进矿产资源勘查开采合理布局。涉及整合的勘查许可证采矿许可证的审批要件、办理程序、发证权限，以及相关优惠政策，按现有相关规定执行。整装勘查区内，按照《国土资源部办公厅关于矿产资源整装勘查区暂停受理新立探矿权采矿权申请的通知》（国土资电发〔2011〕22号）要求，暂缓审批的已受理矿业权申请，如不符合矿业权设置方案，应按方案调整后进入审批程序。

　　（三）规范完善矿业权出让。按照12号文规定，对高风险勘查，坚持申请在先的探矿权出让管理制度，进一步强化勘查实施方案审查。对整装勘查区高风险勘查，通过编制矿业权设置方案，保障合理布局。对低风险勘查和无风险矿种，坚持主要以招标拍卖挂牌方式出让矿业权，综合资金、技术、业绩、诚信等要素设置竞争条件，防止简单地“唯价高者得”。全面执行矿业权出让进场公开公示相关规定，接受社会监督。

　　（四）严格矿业权协议出让管理。除按照12号文规定可以协议出让的四种情形之外，已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的，可以协议方式出让探矿权。各地不得擅自扩大协议出让范围。

　　矿业权协议出让须经国土资源主管部门批准后，再按照规定的发证权限颁发勘查许可证采矿许可证。34个重要矿种的协议出让，由国土资源部批准。其中，因矿业权整合或扩大勘查开采范围需要协议出让，属于授权省级国土资源主管部门发证权限范围的，由省级国土资源主管部门批准。34个重要矿种以外其它矿种协议出让的批准权限，由省级国土资源主管部门制定具体规定，报部备案后执行。

　　二、促进整装勘查快速突破

　　（五）划定整装勘查区。按照找矿突破战略行动的总体部署，在全国重点成矿区带，以国家紧缺矿产为主攻矿种，优选成矿条件好、找矿风险大而又具有找矿突破潜力的地区设立整装勘查区，集中实施整装勘查。整装勘查区名单及范围由国土资源部确定并统一发布。

　　（六）加快整装勘查区矿业权设置方案编制和审查。本通知印发之日起3个月内，省级国土资源主管部门完成整装勘查区内主攻矿种的矿业权设置方案的编制工作，报国土资源部审查批准后实施，并可根据勘查工作进展适时滚动修编，报部备案。整装勘查区应优先保证主攻矿种勘查，非主攻矿种新设置的矿业权原则上不得影响主攻矿种的整装勘查。情形特殊的，须报国土资源部批准。

　　（七）优选实施整装勘查的探矿权人。整装勘查区内已设探矿权符合矿业权设置方案要求的，探矿权人应按照统一的整装勘查工作部署，保障勘查资金投入和勘查进度。资金能力不足的，应引入社会资金合资勘查，也可申请国家资金联合勘查，风险共担、利益共享。

　　已设探矿权不符合矿业权设置方案的，要充分运用经济手段，促进矿业权整合，实施整装勘查。在符合整合主体标准的前提下，应优先从原探矿权人中产生整合主体；对原探矿权人均达不到整合主体标准的，可以引入新的主体，整合矿业权。暂不具备整合条件的探矿权人，应按照统一的整装勘查工作部署，保障勘查资金投入和整装勘查的工作进度。不参加整合又达不到整装勘查要求的探矿权人，由整合主体给予合理的补偿后退出。

　　整装勘查区内主攻矿种空白区的矿业权设置，要与推进已设矿业权整装勘查相结合，可优先配置给整合主体；其他空白区，按照矿业权设置方案和相关规定向社会公开出让，不收价款。出让中应遵循“三优先”原则，即投入大、勇于进行深部钻探验证的优先；国有地勘单位和社会资本联合成立企业，实行资本和找矿技术相结合的优先；勘查单位和矿山企业联合成立企业，实行探采一体化的优先。

　　（八）落实探矿权人整装勘查责任。整装勘查区内的探矿权人应按照整装勘查实施方案，编制探矿权范围内的勘查实施方案，保证勘查投入和勘查进度，并承诺如果投入和进度等未达到整装勘查要求，探矿权到期不再申请延续。由于勘查进展等原因导致整装勘查要求发生变化的，探矿权人可申请登记管理机关组织专家论证。经论证确认达到整装勘查要求的，可予以延续。

　　整装勘查区主攻矿种的新设探矿权，需向登记管理机关提交评审通过的勘查实施方案和承诺书；已设探矿权，应在整装勘查实施方案批准后3个月内，向登记管理机关提交修编并评审通过的勘查实施方案和承诺书，否则探矿权到期不予延续。

　　整装勘查实施方案应根据地质勘查工作进展滚动调整，探矿权范围内的勘查实施方案根据整装勘查区勘查实施方案及时修编。

　　（九）严格规范探矿权转让及矿种变更。整装勘查区主攻矿种的新设探矿权必须达到普查以上（含普查）工作程度、地质勘查报告经评审备案后才能转让。受让方必须具备实施整装勘查的能力。勘查矿种变更、整装勘查区设立前已设探矿权的转让，严格按照《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发〔2009〕200号）规定执行。

　　三、强化保障措施

　　（十）进一步规范财政出资勘查行为。中央和地方财政资金（不含地质勘查基金，下同），主要用于基础性地质工作和矿产远景调查等公益性地质工作，为社会资金开展高风险勘查提供支撑。社会资金不愿投入的高风险勘查，财政资金可投入开展勘查工作，原则上完成预查后，编制矿业权设置方案，向社会公开出让探矿权。

　　地质勘查基金主要发挥政策调控和分担勘查风险的作用，可与社会投资人联合开展高风险勘查，也可根据国家矿产地储备的需要，针对特殊矿种和特殊地区合资或独资开展相应的勘查工作。

　　对于青藏、新疆、西南三江和大兴安岭等地的生态环境敏感地区，应鼓励优势企业开展风险勘查，但要强化管理，明确开采时应服从国家规划和产业政策，切实保护生态环境、维护民族地区的社会稳定。社会资金不愿进入的地区，财政资金及地质勘查基金可投资勘查，并适当提高勘查程度。对于适宜开采的大型矿产地，要引进大企业采用先进技术进行勘查开采。

　　（十一）发挥国有地勘单位地质找矿主力军作用。由省级国土资源主管部门对国有地勘单位技术力量和矿业权持有情况进行全面摸底、调查分析，在符合矿业权设置方案的前提下，根据技术能力、勘查力量和找矿业绩，为国有地勘单位合理配置高风险勘查空白区的探矿权，调动其找矿积极性，鼓励走探采一体化道路。中央驻地方国有地勘单位按属地原则，享受同等政策。

　　具体配置办法及转让处置要求由省级国土资源主管部门根据本地实际情况制定，矿业权配置情况及时报部备案。

　　（十二）提高整装勘查区矿业权审批效率。各级国土资源主管部门要开辟整装勘查区矿业权审批快速通道，主动服务，积极协调，加强联系，简化程序，提高效率。

　　（十三）强化信息化监管手段。经批准或备案的矿业权设置方案，要按照国土资源部统一要求，纳入“国土资源综合信息监管平台”，实现矿业权设置方案的信息化管理。以往已经批准或备案的矿业权设置方案，省级国土资源主管部门要在本通知印发之日起6个月内，按照附件要求完成相关数据整理，报国土资源部。不按矿业权设置方案设置矿业权、擅自扩大协议出让范围、调整勘查风险类别未报部批准的，不予矿业权配号。

　　（十四）切实保障勘查质量。整装勘查区内承担勘查工作的单位原则上应具备相应的甲级勘查资质。勘查单位应严格按照地质勘查规范实施勘查工作，承担技术质量责任。省级国土资源主管部门要对整装勘查区的勘查项目组织抽查，发现质量问题，按照有关规定严肃处理。对编造虚假地质资料等弄虚作假的矿业权人和勘查单位，建立诚信记录，情节严重的，取消申请探矿权采矿权资格和勘查资质。

　　本通知自发布之日起执行，有效期八年。12号文附件“矿产勘查开采分类目录”的调整要求及第五条规定以本通知为准。本通知规定的整装勘查区矿业权管理措施，对其它具备条件的地区也可参照执行。省级国土资源主管部门可结合本地实际，制定具体实施办法并报部备案。执行中出现的问题及时报部。

　　　　二〇一一年四月二十九日

附件：
矿业权设置方案编制要求.doc

附件：
矿业权设置方案编制要求

矿业权设置方案是在矿产资源规划的基础上，对一定区域内探矿权采矿权空间布局的详细安排，是探矿权采矿权新立和调整的重要依据。
一、总体要求
（一）编制矿业权设置方案要以矿产资源法律法规、相关规范性文件、矿产资源规划等为依据，充分利用矿产资源潜力评价、储量利用调查和矿业权实地核查成果和既有地质矿产信息等资料，坚持整装勘查、集约开发的原则，优化矿产资源勘查开采布局。
（二）对高风险勘查区域，要以整装勘查区为重点编制矿业权设置方案。对低风险勘查区域，根据资源赋存状况和地质构造条件，编制矿业权设置方案；资源情况不清的，先由国家出资开展预查和必要的普查工作。其中，煤炭矿业权设置方案编制按已有文件要求执行。对无风险矿种，由国家出资开展必要的地质工作后，直接编制采矿权设置方案。
（三）编制矿业权设置方案，要在广泛征求地方政府、相关管理部门、矿业权人及利益相关人意见的基础上，组织专家进行充分论证，划分探矿权采矿权区块，合理确定矿业权数量和规模。编制区域凡可能涉及实行开采总量控制矿种成矿地质条件的地区，均应组织专家进行专题论证，论证结果应在矿业权设置方案中作专题说明，并在划分探矿权区块时，严格落实开采总量控制矿种的矿业权管理规定。
（四）国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区，以及整装勘查区的矿业权设置方案，由省级国土资源主管部门委托有相应资质的单位编制。其他区域矿业权设置方案的组织编制，由省级国土资源主管部门自行规定。
（五）已设矿业权不符合矿业权设置方案的，应按矿业权设置方案逐步调整和整合。
（六）矿业权设置方案实行动态管理，滚动修编。矿业权设置方案实施过程中，三分之二以上探矿权地质勘查工作程度有了阶段性提高，根据已进行的地质勘查工作情况，需对矿业权设置方案进行调整的；因矿产资源开发整合，区域内三分之一以上已设矿业权涉及范围调整的，由负责组织编制的国土资源主管部门提出修编意见。
（七）为加快整装勘查区矿业权设置方案编制，根据近期勘查工作部署，可以突出主攻矿种和重点区域。对面积较大的整装勘查区，可以划分多个编制单元，分步编制矿业权设置方案。
二、技术要求
矿业权设置方案由方案文本、附图、附表组成。矿业权设置方案文本应包括总则、地质成矿背景及社会经济发展分析、矿业权划分方案及结论、保障措施、附则等主要内容。主要技术要求如下：
（一）概述编制区域地理位置、范围（拐点坐标）、面积、交通、自然条件、社会经济状况、地质工作情况、地质特征、资源储量、矿产资源开发利用情况等。
（二）依据编制区域自然地理条件、成矿规律、地质构造、开采技术条件、资源赋存条件、地质工作程度、经济技术条件及勘查开采现状、基础设施布局、行政区划、整装勘查实施方案等，提出探矿权采矿权的划分方案，并对确定设置的探矿权采矿权的数量、位置、范围等合理性进行论证。
（三）矿业权设置方案结论，要对设置的探矿权采矿权数量、位置、范围、面积、拐点坐标、标高、资源储量等进行描述。
（四）结合当地实际情况，制定经济、法律、技术和行政等方面保障矿业权设置方案实施的措施。
（五）在附则中说明方案编制的资料来源、与相关规划、整装勘查实施方案的衔接等情况；方案的审批、修改与解释权限。
（六）用表格形式列出已设探矿权采矿权的证号、名称、拐点坐标、面积、有效期、查明和占用的资源储量、开采设计规模等详细情况（具体见附表）。
（七）矿业权设置方案平面图要有地理要素、地质矿产要素、地质勘查程度、已设探矿权采矿权名称和范围、拟设探矿权采矿权名称（或编号）和范围、探矿权采矿权整合的范围等内容。在图左侧分别以附表形式简要列出已设探矿权采矿权名称、面积等情况；在图右侧分别以附表形式简要列出拟设探矿权采矿权名称（或编号）、面积等情况。具体要求如下：
1.地理部分。以经适当简化的本地区基础地理图为底图绘制。包括县级以上行政区划界限、乡镇以上居民点、铁路和主干公路、重要水系、重要山峰和标志点。
2.基础部分。标明编制区域的范围、地质工作程度（调查评价、预查、普查、详查、勘探）及范围；断层、褶皱等；已设探矿权采矿权范围；拟设探矿权采矿权范围。
3.矿业权设置方案平面图以编制区域为对象，比例尺以能清晰显示、标注各类探矿权、采矿权范围为原则确定。已设探矿权以蓝色实线圈画，已设采矿权以绿色实线圈画；拟设探矿权以蓝色虚线圈画，并以蓝色填充，拟设采矿权以绿色虚线圈画，并以绿色填充。地理要素和地质矿产要素图例遵照国家标准（或行业标准）。
4.编制矿业权设置方案所采用资料的年份截止到上年年底。
（八）上报的矿业权设置方案最终成果包括纸质件3份、电子文档、电子报盘数据。矿业权设置方案电子报盘软件另行发布。

附表1 X X区矿业权设置方案基本情况表
区域名称 区域类别 拐点坐标 区内主要矿种 涉及开采总量控制矿种情况 面积(km2) 编制机关 批准机关 备注

注：1.区域名称是指矿业权设置方案编制区域的名称，应包含区域所在行政单元名称，如X X省X X县X X区域；跨行政区域的，应列出所跨行政单元共同的上级行政单元名称；
2.区域类别包括国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区、整装勘查区、省级重点矿区（勘查区）和一般矿区（勘查区）；
3.拐点坐标应填写方案编制区域各拐点在1980年西安坐标系下的经纬度坐标或直角坐标；
4.区内主要矿种应列出该编制区域的主要矿种和主要共伴生矿种；
5.编制机关是指方案组织编制的机关，批准机关是指方案组织审查批准的机关;
6.对整装勘查区，如果编制了多个矿业权设置方案，应在备注中注明该编制单元属于X X整装勘查区。




“行政诉讼”不应介入公司内部管理纠纷事务

王政律师

最近，我国江苏省某县市一汽车运输公司（以下称“A市运输公司”）职工给我们寄送了一份“不服强行干预改制行为”的行政判决书。看了该行政判决书，我们发现了以下事实情况：1、该行政诉讼案的原告为A市运输公司，被告为原告所在地的交通行政主管部门（以下称“A市交通局”）。2、原告起诉被告的原因和理由是：被告为原告的行政主管部门，就A市运输公司改制，A市人民政府曾成立临时的改制小组，被告是临时改制小组的组成单位之一。原告认为，被告在2000年12月份和2001年3月份主持召开了原告公司关于改制的股东大会，在会议的召开、主持和议题等方面，被告违反了《公司法》的相关规定，侵犯了原告企业经营自主权，影响了选举的真实性、合法性和公正性。原告请求法院确认被告主持原告改制的行为违法及其主持下所形成的相关公司改制决议无效。3、被告对原告的诉讼请求及所依据的事实和理由没有任何异议。4、A市法院的判决结果是：一、确认被告A市交通局主持原告A市运输公司企业改制的行为违法；二、确认被告主持原告的两次企业改制会议所形成的决议无效。在经过对此行政案件进行仔细分析后，我们不难发现这是一起典型的“行政诉讼” 被滥用的案件。作为法律专业人员，我们认为，该案的审理和判决至少存在如下一些法律方面的重大缺陷：

一、本案行政诉讼的标的不符合“具体行政行为”的构成要件
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。依据该条规定，行政诉讼的诉讼标的应是“行政机关的具体行政行为”；而且，若从法律角度进行理解，这里的具体行政行为只能是违法的或不当的具体行政行为。所谓违法的具体行政行为是指行政机关针对特定的公民、法人或者其他组织作出的影响对方权益的具体决定或者措施违反了实体法或者程序法的规定；所谓不适当的具体行政行为是指虽然合法但明显不公正的具体行政行为。本案A市交通局作为A市运输公司的行业主管部门，主持召开原告A市运输公司关于改制的股东大会的行为属于一种行政指导行为，这种指导是依据国家关于公司或企业管理方面的法律法规和地方政府制定的企业改制政策进行的，A市交通局没有发布强制性的行政命令或采取必要的行政强制措施，就其指导下属企业改制行为而言，不具有行政执法方面的强制拘束力和执行力，也谈不上行政违法性和不当性。对A市交通局的不当干预，A市运输公司完全可以不予理睬，对企业内部的管理问题和利益冲突，可以通过公司内部的股东会或董事会等公司权力运作机构或通过股东诉讼的方式予以解决。即A市交通局指导或介入企业改制的行为不符合具体行政行为的构成要件，不应具备行政诉讼法上的可诉性。

二、本案诉讼参加人不符合行政诉讼当事人的法定条件
本案参加行政诉讼的当事人A市运输公司和A市交通局不符合行政诉讼当事人的法定条件。
（一）本案A市运输公司不具备行政诉讼原告的诉讼主体资格，其诉称A市交通局侵害其公司经营自主权的理由明显不能成立。因为：1、A市交通局主持召开改制企业股东会，通过资产出售行为使企业股权结构发生变动，通过改制企业股东会选举产生新的公司管理机构，这一企业改制行为可能会触动企业原控股股东或原企业管理层的利益，并且同时也会得到原企业部分股东（甚至是大部分股东）的拥护，否则，企业改制的股东会决议也不会通过。2、在A市运输公司完成改制前，A市运输公司仍旧由企业原领导班子或部分股东负责管理，单就企业改制行为而言，A市运输公司无权代表所有股东的利益，A市交通局主持下的企业改制充其量只是侵害部分股东或原管理者们的利益，不可能侵害全体股东或改制企业的整体利益。3、A市运输公司不是案件所涉及改制行为所通过的决议或法律文件的当事人，若允许其以原告身份提起诉讼，必然会造成公司部分股东或公司管理人员假借公司之名滥用诉权。4、如果本案其他诉讼条件成立，有权作为原告提起行政诉讼的只能是利益受到损害的A市运输公司部分股东或公司管理人员，而不可能是改制公司本身。
（二）A市交通局不具备本案行政诉讼被告的主体资格。A市运输公司改制是在A市人民政府成立的临时改制小组领导下进行的，A市交通局只是具体落实行业内改制行为的组织者和协调者之一。如果说存在对企业改制进行不当行政干预的事实，应当是A市人民政府在实施不当干预，而不是A市交通局。通过判决书中所涉及的A市交通局所参与A市运输公司改制的一些行为，我们无法得出其具备行政诉讼被告主体资格的结论。

三、本案个别人员明显是在故意曲解“企业自主经营权”的基本含义。
依据我国《行政诉讼法》之相关规定，行政机关侵害“自主经营权”的行为属于具体行政行为，利益受损害的人员或单位是可以针对侵害“自主经营权”的行为提起行政诉讼的。但是稍微有点企业工作常识的人都会明白，经营自主权是企业等市场主体依法享有的按照自己的意愿调配和使用自己的人力、物力和财力，独立开展生产经营活动的权利。A市运输公司属于城镇集体所有制企业。按照我国《城镇集体所有制企业条例》的规定，城镇集体所有制企业享有以下10项经营自主权：1、对其全部财产进行占有、使用、收益和处分，并拒绝任何形式的平调的权利；2、自主安排生产、经营、服务活动的权利；3、确定产品价格、劳务价格的权利；4、依照国家规定与外商谈判签订合同，提取和使用有关外汇收入的权利；5、依照国家信贷政策向银行申办贷款的权利；6、依照国家规定确定适合本企业情况的经济责任制形式、工资形式和奖金、分工办法的权利；7、享受国家政策规定的各种优惠待遇的权利；8、吸收职工和其他企业、事业单位、个人集资入股，与其他企业、事业单位联营，向其他企业、事业单位投资、持有其他企业股份的权利；9、按照国家规定决定本企业内部机构设置、劳动组织形式和用工办法，以及录用和辞退员工的权利；10、依法对职工进行奖惩的权利。通过判决书中所涉及到的A市交通局参与A市运输公司改制的一些行为事实，我们会很容易发现：A市交通局参与或介入A市运输公司改制的行为与集体所有制企业10项经营自主权没有任何的关联，法院判决A市交通局侵害A市运输公司自主经营权无任何事实和法律依据。

四、本案法院审理和判决明显超越了行政诉讼所应当审理和判决的范围和对象
本案行政判决内容直接涉及到“确认A市交通局（被告）主持A市运输公司（原告）的两次企业改制会议所形成的决议无效”等内容，此判决结论显然是超出了行政诉讼所应审理的对象和范围。从诉讼法角度讲，行政诉讼所审理的对象只能是政府机关的具体行政行为，而不可能涉及公司内部的改制事项、股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议。如果以个别股东或公司管理层所控制的公司名义对行政机关提起行政诉讼，然后法院在行政判决中确认政府组织协调下所形成的公司股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议法律文件无效，毋庸质疑，这样的通过行政判决确认公司股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议无效的诉讼背后肯定有着不可告人的目的，肯定侵害了公司许多股东的利益（而这些股东又没有参加诉讼），这样的判决肯定是司法权滥用的必然结果。因为判断公司股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议等文件有效或无效的法律依据只能是《公司法》、《企业法》等国家法律法规或公司章程，只能是由符合起诉条件的当事人通过民事诉讼的途径来进行确认。国家或政府机关在不是股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议中一方当事人的情况下，无权作为一方当事人参与诉讼。若国家机关是改制公司的股东，则国家机关只能作为民事诉讼主体根据具体情况（作为原告、被告或第三人）来参与有关的股权转让或产权重组等事宜所引发的纠纷。我国原《公司法》第111条就明确规定：“股东会大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵权行为的诉讼”。新《公司法》对此方面内容规定得更加丰富。也就是说，涉及A市运输公司内部股东会决议之类法律文件的效力问题，若产生纠纷，应当由公司股东或管理人员通过民事诉讼途径进行解决，不应当属于行政诉讼审判所解决的问题。

五、法院审理“政府指导或介入企业改制的行为”缺乏法律依据
我国法律属于大陆法系的成文法，法院受理案件或审判案情必须严格依法进行。至少我们目前没有发现法院将“政府指导或介入企业改制行为”纳入司法审查的法律依据。我们认为：对国家行政机关、公司的控股股东（国有资产管理部门）或公司的行业主管部门因指导或不当干预公司改制行为而产生的问题，司法机关不应过分介入，至少在无法律依据的情况下不应当介入。主要原因有以下几个方面：首先考虑我国公司（尤其是国有企业和集体企业）原先存在大量的非规范运作情形，在公司改制过程中需要政府法律和政策的引导；由于改制公司员工普遍缺乏对国家法律法规或政策的了解，各级政府机关尤其是公司的行业主管部门对公司改制和产权重组进行必要的协调和指导工作是非常必要的。其次，改制的公司往往涉及到国有或集体资产的出售问题，政府职能部门介入，从一定意义上，行使了国有或集体资产的管理权限。再次，公司改制和产权重组最终可归结为公司股东或企业员工之间利益的平衡，股东之间就公司资产或股权转移发生争执，员工与企业之间就劳动保险和就业问题发生争执，完全可以通过民事诉讼的途径解决。最后，排除政府部门的不当干预没有必要通过司法判决的形式进行，通过政府系统内部的监督机制完全可以实现或达到排除不当干预的目的。总之，像A市法院那样积极行使对政府部门介入企业改制行为的司法审查权是不多见的。

结语：从现代企业法人治理层面上讲，在公司或企业内部的股东会（权力机关）、董事或董事会或经理（经营决策机关）、监事或监事会（监督机关）能够形成一个各自独立、责任明确、相互制约的内部驱动和自我调节机制。但是这种公司或企业内部自我调节机制也有陷入停滞或失灵的时候，在这种情况下，就必须依靠国家公权力从外部介入，以便促使或保证公司内部运作系统继续健康有效存在。国家从外部调节公司运行的任务是由行政机关和司法机关承担的，其中行政机关的调节以维护公权为目的，一般不涉及私法领域，其调节作用是有限的，凡直接涉及公司内部各利益主体之间的权利冲突或利益矛盾的调节，主要应当由司法机关通过诉讼程序来完成。法院判决就是司法机关解决公司内部各利益主体之间的利益冲突的最有效方式。所以，我们认为：法律应当是严肃的，甚至是神圣的、不可亵渎的，而法官更应当被看成是法律的“守护神”。如果像本案这样，法律成了某些人员可以随意操控的一门“艺术”，判决成了法官们的“艺术品”，可以任意地进行加工和想像，那么“公平和正义”的美感没有了，迟早有一天，越来越多的人会认识到这些“艺术品”是多么的不堪入目！恐怕到那时，创造这些“艺术品”的法官们也会面临下岗失业的危机。

2006-7-28

（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和民刑诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验）。