江苏省普通发票管理办法
江苏省人民政府
江苏省普通发票管理办法
江苏省人民政府令
第143号
《江苏省普通发票管理办法》已经１９９８年１０月９日省人民政府第１４次常务会议通过，现予发布施行。
第一章 总则
第一条 为加强和规范本省普通发票（以下简称发票）的管理，根据《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称《发票管理办法》）和国家有关规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称发票（增值税专用发票除外），是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。
第三条 在本省行政区域内印制、领购、开具、取得和保管发票的单位和个人，必须遵守《发票管理办法》和本办法。
第四条 各级税务机关（包括国家税务机关和地方税务机关，下同）依据各自的职责，负责本行政区域内的发票管理工作。
各级财政、审计、工商、公安等有关部门应当在各自的职责范围内，配合税务机关做好发票管理工作。
第五条 发票由税务机关负责监制。
第六条 在本省内使用的发票的种类、式样、内容以及使用范围，由省税务机关确定。
第七条 对违反发票管理规定的行为，任何单位和个人可以举报。税务机关应当为检举人保密，并酌情给予奖励。
第二章 发票的印制
第八条 发票由省税务机关指定的企业印制。禁止私自印制、伪造、变造发票。
第九条 发票应当套印全国统一发票监制章。全国统一发票监制章由省税务机关根据国家税务总局规定的式样，统一定点制作。
本省发票防伪标志的设置，由省税务机关根据国家税务总局的要求统一规定。
第十条 印制发票的企业应当按照国家和省有关规定，建立健全发票印制管理制度和保管措施。
发票监制章和发票防伪专用品的使用和管理实行专人负责制度。
第十一条 印制发票的企业应当按照税务机关的要求印制发票，在印制发票和生产发票防伪专用品过程中出现的错票、次品、废品，应当登记造册，经税务机关核定后，集中销毁。
第十二条 发票应当使用中文印制，有实际需要的，也可以同时使用中外两种文字印制。
第十三条 在本省内使用的发票应当在省内印制；确有必要到外省、市印制的，必须经省税务机关批准。
外省、市来本省印制发票，必须经省税务机关批准。
第三章 发票的领购
第十四条 需要使用发票的单位和个人，应当按照规定提出购票申请，提供税务登记证件或者其他有效证明，经税务机关审核后，办理购票手续。
第十五条 发票由税务机关统一对外出售。
未经省税务机关授权，任何单位和个人不得对外出售发票。
第十六条 发票仅限于单位和个人在本市、县内使用，跨市、县使用发票的，按照省税务机关的规定执行。
单位总机构与分支机构不在同一市、县的，应当分别使用所在地税务机关提供的发票。
第十七条 租店、租柜经营的单位和个人，未经主管税务机关批准，不得使用出租单位的发票。所需发票，按照规定到经营地主管税务机关领购。
第十八条 临时到本市、县以外从事经营活动的单位和个人，应当凭所在地税务机关的证明，向经营地税务机关申请领购、开具发票。
第十九条 跨市、县从事临时经营活动的单位和个人申请领购发票的，所在地税务机关可以根据省税务机关的规定，要求其提供保证人或者交纳不超过１万元的保证金，并限期缴销发票。
按期缴销发票的，解除保证人的担保义务或者退还保证金；未按期缴销发票的，由保证人或者以保证金承担法律责任。
税务机关收取保证金应当开具收据。
第四章 发票的开具和保管
第二十条 销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票。
第二十一条 单位和从事生产、经营活动的个人购买商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项，应当向收款方取得发票。取得发票时，不得要求变更品名和金额。
第二十二条 向消费者个人零售小额商品或者提供零星服务的，可以不逐笔开具发票，具体办法由省税务机关规定。
第二十三条 开具发票应当按照规定的时限、顺序、逐栏、全部联次一次性如实填写。
任何单位和个人不得转借、转让、代开发票。
第二十四条 单位和个人开具的发票必须加盖发票专用章或者财务专用章。发票专用章式样，由省税务机关确定。
发票专用章或者财务专用章不得在印制发票时套印。如确有需要的，应当报省税务机关批准。
第二十五条 财会人员应当对发票的合法性、真实性和有效性进行全面审核，不符合规定的发票和假发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收。
第二十六条 需要临时使用发票的单位和个人，凭从事经营活动的书面证明，直接向主管税务机关申请开具。
对税法规定应当缴纳税款的，税务机关应当在开具发票的同时征收。
第二十七条 单位和个人在启用整本发票时，应当检查发票是否有缺号、重号等，发现问题，应当及时报告主管税务机关处理。
填错的发票，全部联次应当完整保存。
发票丢失，应当于丢失当日书面报告主管税务机关，并在报刊、电视等传播媒介上公告声明作废。
第二十八条 省际毗邻市、县不得跨省开具发票。如确有需要，由省税务机关商毗邻省、市税务机关确定。
第二十九条 任何单位和个人未经税务机关批准，不得跨规定的市、县携带、邮寄、运输空白发票。
第三十条 开具发票的单位和个人应当建立发票使用登记制度，设置发票登记薄，并定期向主管税务机关报告发票使用情况。
第五章 发票的缴销和检查
第三十一条 单位和个人发生转业、改组、分设、合并、联营、迁移、歇业、停业、破产等情形时，应当按照规定办理有关发票的变更、缴销手续。
第三十二条 单位和个人对已经开具的发票存根和发票登记簿，应当保存５年。保存期满，报经主管税务机关查验后销毁。
第三十三条 单位和个人在发票换版、更换发票监制章或者发票防伪专用品时，应当将未使用的发票登记造册，送主管税务机关销毁。
第三十四条 按照规定终止授权出售发票的单位或者授权出售发票的单位书面申请不再代售发票的，主管税务机关应当于终止授权或者批准申请的当日收缴其所领发票。
第三十五条 纳税人票货不符有偷逃税收义务嫌疑的，税务机关有权对其进行检查。
第三十六条 税务机关在发票检查中需要核对发票存根联与发票联填写情况时，可以向持有发票或者发票存根联的单位发出填写情况核对卡，有关单位应当如实填写，按期报回。
第三十七条 发票的真伪由税务机关鉴定。
第六章 罚则
第三十八条 对违反发票管理规定的单位和个人，由税务机关责令限期改正，并按照发票管理的法律、法规、规章的规定实施处罚；拒不改正的，经县级以上税务机关批准，可以在６个月内暂停向其出售发票。
第三十九条 税务工作人员在发票管理工作中，滥用职权、弄虚作假、徇私舞弊尚未构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第四十条 对国有的金融、邮电、铁路、民用航空、公路和水上运输等单位的专业发票，经省税务机关批准，可以由省有关主管部门自行管理。
第四十一条 本办法由省国家税务局和省地方税务局根据各自的职责范围负责应用解释。
第四十二条 本办法自发布之日起施行。过去本省有关发票管理的规定与《发票管理办法》和本办法相抵触的，一律以《发票管理办法》和本办法为准。
强化依法治理 推进依法行政 构建和谐社会
南昌市司法局 熊晓峰
党的十六届四中全会在我们党的历史上第一次提出和阐述了“构建社会主义和谐社会”的科学论断，并把它作为加强党的执政能力建设的重要战略任务提到全党面前。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，再一次强调了构建社会主义和谐社会的重要意义，要求把构建社会主义和谐社会摆在全局工作的重要位置，并指出：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这无疑指明了构建社会主义和谐社会的具体目标，具有极强的现实针对性，是当前我们构建社会主义和谐社会的科学指南。
一、依法行政是构建和谐社会的关键
和谐社会首先应该是一个法治社会，法治社会是构建和谐社会的前提和保障。和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行，反对社会的无序化与无序状态。法治是社会有序运转的重要保证，是社会和谐发展的基石。构建社会主义和谐社会,必须健全社会主义法制,充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。没有健全的法律制度,没有公民法治素质的提高,没有依法办事的落实,就不可能保证社会主义市场经济的顺利发展,就不可能维护正常的社会秩序,人民群众就不可能安居乐业,和谐社会建设就无从谈起。由于和谐社会只能立于法治基础之上，因此建构社会主义和谐社会的核心就是依法治国。依法治国是我国的基本方略，依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事务,管理社会事务,保证国家各项工作依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法制化,这是构建和谐社会的必然要求。
依法治国、建设社会主义法治国家，不仅要求公民、法人和其他组织能够遵纪守法，更加要求立法机关、行政机关和司法机关能够依法行使职权、履行职责。法治关注的焦点是有效制约和合理运用公共权力。依法治国就是把法律从作为国家和政府对社会的控制手段和统治工具变为人民在当家作主的前提下以法来有效管理国家、约束政府权力，使其合理运用、不致滥用和腐败，从而使国家权力服从于社会公众的共同意志，政府的权威从属于体现人民共同意志的法治权威。从各国和我国改革开放的实践来看，依法治国的重点和难点是依法行政，建设法治国家的关键在于建设法治政府。政府在建构和谐社会中扮演双重角色：建构和谐社会主要就是通过削减政府职能和重塑政府来理顺社会关系；而作为改革和法治建设的推动者，又需要政府积极发挥主导作用，有所作为，而不能消极无为。政府之于建构和谐社会的这种双重属性，就注定了全面推进依法行政、努力建构法治政府成为建构和谐社会的关键所在。
一个国家的整个管理活动都是由各级行政机关进行的，行政权力是国家政权的重要组成部分，是凌驾在社会之上最具权威的公共机构，是管理国家各项行政事务的公共权力，是社会公共利益的集中代表和体现。由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨胀，介入各个领域、各条战线。行政司法、行政调解、行政仲裁、行政合同等都在急剧增加。由于行政权力属于国家公共权力，具有强制性和单方面性，而且行政机关在行使行政权力时，享有很大的自由裁量权，直接关乎公民权益的得失，行政权力对公民权益影响具有普遍性，几乎是“从摇篮到坟墓”，与公民的日常生活息息相关，可以说行政权力无处不有，无处不在。行政机关能否合法有效地行使好行政权力，管理好国家各项行政事务，直接关系到国家的前途和命运。行政权是把双刃剑，依法行政有助于理顺社会关系，而违法行使则会导致社会关系的恶化。因此，任何一个国家都非常重视行政权力的建设和制约。
依法行政，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，作到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。
二、加强法律监督，促进依法行政
构建和谐社会，既要求依法行政、建设法治政府，也要求政府和行政机关承担责任。同时法治政府也应当是责任政府。一个和谐社会是一个有责任的社会。没有责任感，任何社会都不会长期繁荣和可持续发展。如果没有责任感，个人的发展就会变成自私自利。在任何一种情况下，没有责任感的社会，其凝聚力就会大大被削弱，社会的和谐程度更会受到损害。和谐社会法治基础中最坚实的根基就是规定明晰、追究得力的法律责任。如果政府在侵犯公民权益之后无须承担责任，社会公众也决不会自动地对社会尽义务，那么这个社会就会因建立在虚假的法治基础之上而不可能实现和谐。20世纪70年代以来，面对科学技术发展变化、全球化和国际竞争的环境条件，国际社会普遍开展的政府再造运动使政府行政组织发生了根本性的变化，它已不再是高高在上的官僚机构、也不再是与社会公众相脱离的力量，而是公共事务的管理者与公共服务的提供者。政府责任是社会公共责任的核心，政府承担责任是改善和发展公共责任机制的重要保证。科学技术发展变化、全球化和国际竞争是世界各国共同面对的背景条件,这些背景条件对政府管理的要求也是共同的。这些背景条件决定了中国的转轨并不只是经济体制上的转轨，更应是政府管理理念和管理方式的转变。从政府管理活动以行政组织的规则为导向到以社会公众的需求为导向；从强调政府管理对维护统治的工具性作用到强调为社会公众提供公共服务的服务性作用；从强调政府管理活动对上级负责到强调对社会公众负责，建立和发展社会公共责任机制，建立政府责任追究机制，由只是注重规范社会其他主体的行为到注重规范政府自身的行为。
和谐社会要求法治政府应当是一个责任政府，要有强烈责任意识，谨慎作为，不做不利于社会关系和谐之事；要敢于负责任，积极行使职权，实施公共管理、提供公共服务；要有能力承担法律责任，一旦出现侵犯公民合法权益的问题，能够撤销或者改正行政决定，纠正错误；能够通过行政赔偿等方式弥补公民的权益损失。
现代行政管理的广度和深度是前所未有的,虽然说改革开放以来我们已有了较为完备的行政法律体系，但并不能说我们的行政法律都发挥了充分的作用，虽然说法律制度生效之后便具有法律效力，但不少行政法律制度出台之后便不幸被束之高阁，并无实效，有的在执行过程中走样、变形；如果行政法律制度仅仅停留在法律文本上却并未成为能够行动的“活法”，有效力而无实效，那就有可能诱致社会关系的失调；造成这种失效的原因是多方面的，例如，行政法律制度因滞后于实践而无法有效地调整社会关系，行政法律规定因过于抽象而无法付诸实施，行政法律制度安排不当导致违法成本低于守法收益，行政法律制度因刚性不足而被其他制度取代，行政法律制度安排因不切实际而致实施成本高于收益，而更多的是行政执法部门有法不依、执法不严造成的。
行政法律制度的失效，会以多种方式导致社会失调。一种行政法律制度安排通常负责理顺一类社会关系，如果行政法律制度安排徒有其名、缺乏实效，那就会导致这类社会关系因有法不依而失调。行政法律制度的失效还有可能产生传染性，一种行政法律制度的失效有可能殃及其他行政法律制度的实效。行政法律制度失效还有可能产生负面示范效应，一起违法不究有可能引发同类违法事件的泛滥，一次违法成功产生再次违法的激励。这显然严重损及法律权威，产生更大范围的社会失调。
行政行为的失误和不尽人意之处在所难免，而任何一种行政救济方式都有其局限性,所以不断拓展渠道和完善制度以减少失误也是行政制度的自身客观要求。尽管我国已实行行政复议、诉讼等制度,但实践中最终受到行政复议、司法审查的行政处罚行为仅占行政处罚事件的万分之一左右,而且无法通过复议、诉讼得到救济的情形仍然不少。何况事后的救济总令人无奈，从方法论的角度，要使一事达成最佳效果，必须要从事前、事中、事后加以全面的考量，就行政行为而言，就是要加强监督，建立完整的法律监督体系，促使行政机关依法行政。有权力就必须有监督。要使行政机关和工作人员依法行政，就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。我国目前已建立起一套法律监督机制：有国家权力机关的监督、国家专门行政机关的监督、国家司法机关的监督和社会团体、人民群众、社会舆论的监督。这些监督从不同的渠道、不同的方面就行政行为的各个阶段加以监督，保证了行政机关对行政法律规范的正确实施，对于促进行政机关依法行政发挥了重要作用。但是，法律监督工作仍然不够有力，有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重，人民群众对此意见很大。
从目前的监督体系来看,存在的主要问题有: 监督体制不尽合理，不少监督部门缺乏应有的独立性, 一些监督部门力量薄弱, 地位偏低、权力不足、权威性差，心有余而力不足,造成许多空档; 监督制度不够健全，一些地区、部门的监督工作尚未做到经常化、制度化、具体化,对于执法者的腐败渎职行为往往靠搞运动式的突击检查来“紧急救火”,追求轰动效应,但过后依然如故，未普遍建立并认真实行监督责任制,面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人查究的现象。一些监督部门职能重复、交叉过多,监督权责关系未理顺;监督部门之间协调、配合不够,对行政执法部门尚未形成应有的监督合力。监督不力,惩处不严，;执法监督手段单一,效果差;执法监督工作中的形式主义严重,在执法监督检查中习惯于搞“既往不究、下不为例、亲疏有别”,此种做法往往成为一些执法犯法、滥用职权、贪赃枉法者的避风港和保护伞，以上种种导致了执法行为的偏误及其损害后果往往难被追究责任，监督检查的结果往往无人负责处理，对监督者自身的违法失职行为缺乏监督。
为了贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神，建设法治政府和责任政府，行政执法和执法监督工作理应严格实行责任制,从制度上明确规定某一公共权力行使过程以及对它的监督检查究竟由谁负责,监督检查结果究竟由谁负责处理,责任必须具体落实到有关部门和人员的头上。如果执法者有违法、不当或失职行为造成损害后果,必须承担相应责任,真正做到“执法者受监督、负责任”;如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时,也必须承担相应责任,真正做到“监督者受监督、负责任”。要达到这一目标，除了从思想上要进一步提高对法律监督制度的认识，充分认识到没有严格的法律监督的权力，最终将导致权力滥用和腐败外，更要在体制上要进行改革，完善监督程序。在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、公开电话、行政执法与监督机关负责人接待日等制度的基础上,积极探索、拓展渠道和形式,以更好地弥补行政执法的失误和不足,切实保证行政执法行为的合法、合理、合情，将主要是自上而下的国家行政机关内部自我监督，改革为以依法治理为具体实施手段的外部法律监督体系。其关键在于确立一个明确的职能7部门、依据有效的制度、运用合理的手段来对行政机关进行监督，而我们现有的机制中就这样的部门、制度与手段，并不需要去重新创设，这就是全国人大和国务院赋予司法行政部门的依法治理和考评，只是我们一直没有充分运用和发挥过，只要我们充分发挥依法治理的功能，并在实践中有所创新，目前监督中存在的问题将得到改善。
三、积极开展依法治理，推进依法行政
全国人大常委会《关于进一步开展法制宣传教育的决议》和四五普法规划要求把学法和用法，法制宣传教育和依法治理的实践紧密结合起来，要积极开展地方依法治理工作，逐步实现各项事务管理的法制化，不断提高依法行政、依法管理的水平。法制教育和依法治理是一个问题的两个方面：依法治理不仅是具体地实践依法治国的基本国策，而且它本身就是一种教育，会激发起广大公民学法、守法、用法的自觉性，大大提高法制教育的效果；同时，法制教育又为依法治理提供思想基础，有力地推动各项工作沿着规范化、制度化的方向发展。反过来，权大于法、情大于法、有法不依、执法不严现象的存在，会严重削弱法律的权威地位，极大挫伤广大公民学法的积极性和热情，成为制约法制教育深入开展的一个心理因素。行政机关是推进依法治理的一支主力军，同时也是依法规范公共权力的重点对象。因此，需要通过行政法律制度创新来实现行政管理领域依法治理的目标。
1、抓好领导的学法用法。实现依法行政，责任在政府，关键在领导。由于领导干部在社会主义现代化建设和推进依法治国的进程中担负着重要职责，发挥着特殊作用，其法律素质如何，直接关系到党和政府能否依法决策、依法行政和依法管理，进而关系到能否确保“依法治国，建设社会主义法治国家”方略的贯彻实施，故须大力提高各级领导干部的法制观念，以提高依法决策、依法管理的意识和能力为目标，抓好领导干部这个“龙头”。牢固树立和维护宪法、法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权，为深化依法治理奠定坚实的思想基础。各级党政领导干部要带头学法、知法、懂法、守法，不断增强法律观念，提高法律素质。要克服特权意识，将自己的一言一行置于法律的约束之中和广大群众的监督之下，不当特殊公民。领导干部学法、用法要健全制度、突出重点、讲究方法。针对领导干部事务繁多，责任重大的特点，要强化中心组学法、党校轮训、学法用法登记、任前法律知识考试、年度学法用法考核检查等制度，并作为干部任职、晋升、奖惩的依据。面对法律知识及条文的繁复，领导干部不可能全面掌握和理解，应把增强各级领导干部法治意识和法律素养、提高运用法律手段管理社会各项事务的能力作为重点。为激发领导干部学法用法的内在动力，要讲究方法，使学法用法能持之以恒地坚持下去，
2、提高对公务员法律素质的要求。这包括在公务员资格考试内容中加大法律知识所占比重,采取多种措施促使行政执法人员不断更新法律知识和增强法制观念,就任行政执法机关领导职务前必须通过相应的部门行政法律、法规知识综合测评。⑴对于重要行政执法部门的公务员资格考试内容而言,法律知识的比重目前至少应占一半以上。这是因为,依法行政是对公务员最基本的要求,而以往出现的不少行政违法行为和某些重大行政失误,主要原因之一就在于行政人员的法律素质低,缺乏基本的行政法律知识所致。首先应在行政执法队伍的入口就把好法律素质关。⑵由于行政法律规范的面广量大,而且相对来说变动较快,这就要求有行使执法权的公务员不断更新法律知识,熟悉有关的现行法律规定。更新法律知识的途径是多方面的,如增大业务学习内容中法律知识所占比重,脱产参加短期培训等。⑶由于现代市场经济是法治经济,如果不熟悉与本行政部门直接有关的法律规范,是难以胜任行政领导工作的;特别是对于重要经济管理和行政执法机关来说,其机关首长(包括其主要的业务部门负责人)的法律素质如何,对该项行政执法水平的高低有着直接的影响。凡拟就任行政执法机关领导职务人选,必须经过相应培训,只有通过了以现行部门行政法律法规为主要考试内容的专门和综合测评者,方有任职资格。
3、抓好司法、行政执法人员这个“重头”的学习。由于司法、行政执法人员是直接实施法律的具体者，一是要求他们对国家新修订颁布的政策法规先学一步，做到早理解早掌握；二是要求他们对专业法律法规要在掌握的基础上认真研究加深理解；三是要求他们根据岗位实际需要，全面系统地掌握相关的法律法规。在具体实施上，一是要狠抓学法制度的落实。坚持“一月一法”、“一法一考”、“年度考试”等制度，以坚持自学与集中学习相结合、专题培训与系统学习相结合，提高法律知识水平与增强实际操作能力相结合等方式促进法制宣传教育经常化。二是要严格推行持证上岗制度，通过岗位资格培训，明确执法职责、执法权限、执法依据、工作标准和程序要求以及违法行为的法律后果和过错责任，确保他们能依法履行职责，行使职权。
4、加大依法治理的督查力度。司法行政机关要充分发挥主管部门的工作职能，认真履行组织、协调、指导、监督依法治理工作的职责，除了紧紧依靠各级人大，主动配合人大有关部门围绕群众关心的热点、难点问题开展执法检查外，还要接受对违法行政的举报、投诉。依法治理是一个动态的过程，而非静止的现象。对于行政行为垢事前布置、预防，事后的救济已有不少的渠道、方法，而对于产生问题最多、矛盾最容易激化的行政行为过程，还没有有效、明确的机制与部门予以督查。目前各地推行的机关交通投诉只是基于公务人员的基本行为规范，更多的是针对人而非针对事，其手段也只限于党纪、政纪。依法治国是我国的治国方略，相较于计划生育这一国策处于更高的地位，作为职能部门，司法行政部门责无旁贷地负有依法治理的督查责任，司法行政部门应设置专职机构受理对违法行政的举报、投诉，将年度的静态依法治理书面考评改为动态的随时考评，督促行政机关纠正违法行为，及时依法履行职责，促进依法行政。
